欧盟社会政策的发展及启示

浅析欧盟社会政策的发展及启示

-----从社会政策的内涵变迁的角度

FOREST 摘要：欧盟社会政策的发展已经历了50余年的时间，进入新千年后，欧盟社会政策的改革更是引人瞩目。本文将着眼于欧盟社会政策的内容和目标，浅析不同阶段的不同社会政策的历史原因以及欧盟社会政策发展的经验和教训对中国的启示和借鉴作用。本文被分为三个部分。首先简单论述欧盟社会政策的定义及地位；其次阐述欧盟社会政策内容的变迁；最后分析了欧盟社会政策存在的问题及对我国的一些启示。

关键词：欧盟，社会政策，一体化

一、欧盟社会政策的定义及地位

社会政策，是通过国家立法和政府行政干预，解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利的一系列政策、行动准则和规定的总称。其核心是解决市场经济条件下的社会风险问题。狭义的社会政策范围仅仅涉及劳工就业，劳动力市场及贫民生活，而广义的社会政策则包括国民福利、就业、住房、健康、文化、教育、人口、婚姻与家庭生活、社区及社会公共环境以及宗教等等。1根据英国著名社会学者M.克伦曼和D.皮阿查德的观点，欧盟的社会政策包括两个方面：一方面是社会规定或服务：教育、住房、个人的社会服务和社会保障。另一方面是为了某些社会目的的干涉：宗教政策、农业和工业政策、环境政策、性别平等、种族关系等。2

欧洲联盟的宗旨是“通过建立无内部边界的空间，加强经济、社会的协调发展和建立最终实行统一货币的经济货币联盟，促进成员国经济和社会的均衡发展”以及“通过实行共同外交和安全政策，在国际舞台上弘扬联盟的个性”。由此可以看出，欧盟首先是一个经济联盟，其次才有可能向着政治联盟的方向发展。而社会政策不仅仅涉及经济，更多的是社会福利和居民在社会中的关系。所以在欧盟的众多政策中，如发展援助政策和环境政策以及包括内部大市场政策，共同农业和渔业政策，经济与货币联盟政策，地区政策和对外贸易政策等一系列政策1引自维基百科

的经济政策，社会政策只是其中很小的一个部分。

社会政策虽然从客观上和理论上来说对一个国家的国民生活和整个社会的发展水平至关重要，但其在欧盟中的地位和受重视的程度是有限的。原因在于：首先，成员国政府在社会政策的制定和执行方面占据着主要的地位，欧盟社会政策的影响力有限。成员国政府在社会政策方面的决策往往更有针对性，更贴切本国的实际需求。其次，欧盟用于社会政策的支出只占欧盟总支出的小部分，欧盟最主要的支出是用于农业补贴和地方政策。然而为欧盟居民提供养老金，社会救济和其他福利津贴需要大量的财力和物力。显然只能依靠成员国自己解决。最后，即使在欧盟历史上最早产生作用的就业领域，成员国也承担着最主要的作用。90%的就业立法仍然是成员国政府颁布和执行的。3大量促进就业的政策和措施也是由成员国自己制定和执行。

随着欧盟的不断发展和一体化程度不断加深，社会政策作为一个关系民生的政策必然会受到越来越多的重视。我们可以欣喜地看到在1997年10月签署的《阿姆斯特丹条约》（简称阿约）中第一次将社会政策与经济政策、货币与财政政策并列为同一级大标题。而在以往的欧盟法案、条约或协议中，社会政策一般是列在经济政策的大标题之下，所以，常常被有关学者讥为“经济目标的陪衬”。阿约的签订改变了这一认识，正如负责“就业、产业关系和社会事务总司”的欧盟委员P.弗林所说的：“社会政策已不再是经济成功之子”。4

二、欧盟社会政策内容和目标的变迁

随着欧盟一体化程度的不断加深，欧盟社会政策的内容和目标都随着不同时期的不同情况发生着变化，但总而言之，欧盟的社会政策呈现出了不断发展完善，不断健全的过程。根据社会政策不同阶段的内容和目标的变化发展，我们可以把欧盟社会政策的发展分为以下几个阶段。

（一）1957年到1972年欧盟社会政策重点关注劳动力的流动性。

这一阶段是欧盟社会政策的起步。欧共体最早的关于社会政策的内容可以追述到1957年签署的《欧洲煤钢共同体条约》。该条约第46条提出要不断改善煤钢产业工人的生活水平和劳动条件。1958年签署的《欧洲经济共同体条约》第

3参考张健雄，《欧盟经济政策概论》，中国社会科学出版社，2006

48到51条中规定，经过一个过渡期后，使工人在共同体内自由流动的权利得到保障，废止成员国以国籍为理由的歧视，制定联合鼓励青年工人流动的计划。第52条到58条中规定，分阶段废除对一国国民在另一国领土上自由设业的限制。欧洲委员会在l961年通过“社会宪章”(The Council of Europe’s Social Charter)。宪章涉及到了劳动者和公民的一系列基本权利，包括家庭、妇女、儿童在社会经济中各方面的权利。该宪章还确立了四项社会基本原则5：没有性别歧视地获得平等机会和平等待遇的权利，劳动者获得信息和咨询的权利，劳动者参与决定和提高工作条件和工作环境的权利，老年人获得社会保护的权利。但是，该委员会不是欧洲经济共同体的正式机构，所以，它提出的基本原则没有什么约束力。不过，这个宪章建立的综合、一贯的社会政策目标，成为后来“欧共体社会权利宪章”的蓝本。

由于欧共体形成之初，推动经济的发展是其主要目的，而促进劳动力、资源等的自由流动是促进经济的发展是主要手段，因此，在欧盟社会政策的起步阶段，虽然也涉及到了关于工人的一系列其他的权利，但对劳动力流动性的关注成了当时欧盟社会政策的主要内容。

（二）20世纪70年代到90年代末欧盟的社会政策重点关注就业问题

这一阶段是欧盟的社会政策不断受到重视的阶段并在90年代末基本形成了独立的框架体系。欧盟社会政策的内容也逐渐扩大和完善。人们对社会政策的认识也开始在观念上发生了重要的转变，即由经济整合的产物向经济整合的功能性前提转变。社会政策的地位不断提高。但是，在这一时期，欧共体社会政策重点关注的是就业问题。

70年代由石油危机导致的经济危机致使西方国家经济普遍衰退，欧洲经济受到了很大影响，失业人口大大增加。欧共体的社会政策在这一时期主要是围绕解决失业问题而展开的。欧洲社会基金的预算在1973年1979年间扩大了三倍。1972年欧共体成员国共同发起了“社会行动计划”以解决就业问题。80年代中期，要求建立具有法律约束力的社会政策的呼声越来越高。当时，社会政策的发展仍然非常多地被结合到经济的发展中来考虑，在这种背景下，1985年，欧共体委员会第一次对社会政策进行讨论。在这次讨论会上，社会政策被看成是促进