新制度主义视角下对政府决策的思考

2010年第5期 辽宁行政学院学报No.5,2010 (第12卷第5期) J ou rnal of L i aoning Adm i n istrati on C oll ege(Vo.l12.No.5)

公共管理

新制度主义视角下对政府决策的思考

徐贵玲

(南京大学,江苏南京210093)

[摘 要] 在经济学、政治学和行政学的相关研究中,制度!一直是相对时髦的词汇之一。在某种程度上,制度!就是一些依靠各种禁止不可预见行为和机会主义的规则。从制度研究的角度出发,很容易想到与之相关的旧制度主义、行为主义和新制度主义理论。作为当前国际社会政治科学界研究的热点之一,新制度主义这一新的研究范式,既是对旧制度主义理论的跨越,又是对行为主义范式的批判。我们知道,当前我国正处于社会转型期,在复杂的国际国内背景下,政府进行公共决策正确与否直接关系到整个公民社会的发展。本文意在从制度界定出发,分析新制度主义的由来及理论派别,并以此为视角介绍当前我国政府决策存在问题的思考,最后提出对策。

[关键词] 制度;新制度主义;决策

[中图分类号]C934 [文献标识码]A [文章编号]1008?4053(2010)05?0015?03

一、制度概念的界定

众所周知,没有社会秩序,一个社会就不可能运转。[10]社会秩序,根据习惯,我们或多或少的有所了解,只是这个了解没有上升到理论层面。在政治学界,至少从托马斯#霍布斯起,社会秩序就是理论家的关注焦点。[11]而我们这里要阐述的制度,即意味着一种社会秩序或模式,这种社会秩序或模式在一定程度上已经具备存在的状态或特征。那么这个社会秩序是怎么形成的呢?有两种可能的方式:第一即是依靠人类的长期经验而形成,也可以称之为是规则,这个有用的规则被足够多的人接纳并采用后,就会变成一个传统并保持下来,并最终通行于整个共同体。因此,在我们日常生活中占有重要地位的规则多数是在社会中通过一种渐进式反馈和调整的演化过程而发展起来的[1];第二可以被理解为设计产生,它们被制订在法规和条例之中,并要有一个诸如政府那样的、高踞在社会之上的权威机构来正式执行。

以上的两种可能的方式,也可以被理解为是制度起源的两种方式。制度在这里被定义为由人制定的规则。[12]在某种程度上,制度就是一些依靠各种禁止不可预见行为和机会主义的规则。当制度作为一种规则时,这种规则就有了正式和分正式之分。而在学者诺斯看来,制度提供了人类相互影响的框架,它们建立了构成一个社会,或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系。![2]这种制度定义强调的是一种关系,是一种约束。

随着全球化的发展,经济、政治、文化等一系列复杂性因子的增多,学科间也较以前密切了许多。于此同时,制度的内涵也开始扩展。首先,观念变成了制度的一种表现形式。观念是政治合作的资源、政策行为合法化的手段、政策选择结构的认知框架、政策工具和制度变迁的催化剂!;[13]其次,制度还表现为一种资本形式;再次,随着全球治理思想的普及化,制度还表现为一种新的形式:规制。关于规制,学者余晖提出规制是指政府的许多行政机构,以治理市场失灵为己任,以法律为根据,以大量颁布法律、规章、命令及裁决为手段,对微观经济主体的不完全是公正的市场交易行为进行直接的控制和干预。![14]学者谢地认为规制是市场经济条件下国家干预经济政策的重要组成部分,是政府为实现某种公共政策目标,对微观经济主体的规范与制约,主要通过规制部门对特定产业和微观经济活动主体的进入、退出、价格、投资及环境、安全、生命、健康等行为进行的监督与管理来实现!。

总之,制度是一种人类相互交往的规则,这种规则可以是正式的,也可以是非正式的。它抑制着可能出现的、机会主义的和怪异的个人或组织行为。同时,制度作为社会普遍存在的形式,以价值理念、习惯、风俗等形式构成了现代社会的基础,为人类行为提供了意义框架,并约束着人类的行为。

二、新制度主义的由来及理论派别

我们知道,在政治学的进化上,制度研究一直在持续。从制度研究的角度出发,可以把整个政治学的发展概括为:旧制度主义、行为主义和新制度主义。![4]最初的旧制度主义被新制度主义称之为是传统政治学的研究方法。这一方法是指20世纪中叶行为主义兴起之前流行了两千多年、并自柏拉图、亚里士多德始一直延续到二战时期。不可否认的是,旧制度学派的研究仍然是潜藏着理论的。主要有:律法主义、结构主义、整体主义、历史主义、规范主义。[15]但旧的制度主义是从宏观的、正式的制度和结构来看待政策的变化,忽略了一些东西,正如学者伊斯顿和达尔等指出的,存在着无法容忍的不足!。而到行为主义时期,则转向了个体的行为研究。罗伯特#达尔曾指出,行为主义运动表现出某种状态!特征。[5]行为主义开始关注那些非正式政治行为,例如对精英的个人作用、信仰等问题的关注。也正因为这个,在一些学者看来,行为主义过于重视了行为对政策的影响,认为个人的行为在前,政策的变化在后,而忽视了制度在政策变化中的作用。

在随后的制度研究中,确切地说,在1984年,美国斯坦福大学的詹姆斯#马奇和伯根大学的约翰#奥尔森、在美国

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[收稿日期]2009-12-10

[作者简介]徐贵玲(1984-),女,南京大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生。

2010年5月第12卷第5期徐贵玲:新制度主义视角下对政府决策的思考

M ay.2010

Vo.l12.No.5

政治科学评论上发表的?新制度主义:政治生活中的组织因素%一文,被一些政治学家看作是西方政治学界近年来最重要之著作!,宣告了新制度主义的产生。文章中指出,在早期政治学经典理论中,确实存在旧制度主义。但新、旧制度主义并非是相同的,也许将最近的思考描述成为旧制度主义要素与最近政治学中的非制度主义特征的融合会更准确些![16]。新制度主义的新!主要体现在它的综合性上,一方面强调旧制度主义的研究趋向,强调制度的重要性,另一方面又强调个体行为者的行为动机对政策的影响;一方面关心制度在政治生活中的作用,另一方面吸收行为主义的动态的、强调过程的、定量化的研究方法。总之,新制度主义的研究领域涉及到政治学、社会学、心理学、管理学等方方面面,它拓宽了制度界定的范围,将制度的静态研究扩大到动态研究,自身也包括了更多内容和派别。

具体来说,学者豪尔、泰勒将新制度主义划分为历史制度主义、理性选择主义、社会学制度主义三大学派的观点比较具有代表性。[17]

第一,历史制度主义。这一学派的核心是路径依赖理论。道格拉斯#诺斯认为,路径依赖类似于物理学中的惯性,事物一旦进入某一路径,就可能对这种路径产生依赖性,具体是指人们一旦选择了某种体制,由于规模经济、学习效应、协调效应以及适应性预期等因素的存在,会导致该体制沿着既定的方向不断得以自我强化。历史制度主义认为,政治结果的差异源自政治制度的多样性和政治变量之间的结构性关系[6],所以要历史的!、制度的!,但历史制度主义虽然关心制度在政治生活中的重大作用,但是很少有历史制度主义者认为制度是产生某一政治后果的唯一因素。![7]历史制度主义致力于在发掘重大政治事件以及对人类产生相当影响的政治进程,不仅要找出那些共时性的结构因果关系,而且还要从事情的变化中发掘其因果关系。

第二,理性制度主义。说起理性人!这一概念,我们是不陌生的。这一学派主要是从经济学的角度来界定制度的,坚持把理性的个人!作为理论分析的起点,理性制度主义认为,制度是一系列被制定出来的规则、程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为![18],即在方法论上,理性制度主义是主张个人主义的。在个人和制度之间,一方面,制度通过塑造人的行为影响政策结果,制度构成了个人的策略背景!;另一方面,个人也塑造了制度,制度是基于个人的需要才被创造出来的,个人通过制度的创新提高收益水平。

第三,社会学制度主义。这一学派倾向在更广泛的意义上界定制度的概念,认为,制度不仅包括正式规则、程序和规范,而且还包括为人的行动提供&意义框架?的象征特征、认知模式和道德模块。!社会学制度主义解释的重点是为什么组织采取一套特定的制度模式、程序或象征符号,这些又是通过什么途径与方式在组织内传播的。其核心是组织采用特定的制度安排是因为他们在社会文化环境中得到正面评价与认可,个体与制度之间的相互关系建立在某种实践理性!之上,个体或组织寻求以一种具有社会适应性的方式来界定并表达他们的身份。

三、新制度主义视角下对我国政府决策存在问题及对策的思考

在托马斯#库恩的?科学革命的结构%一书中,提到了范式!一词。中国的社会发展,似乎并不是一个完全符合库恩所说的范式过程![19],从一个范式到另一个范式,也并不表明后一个范式就一定比前一个优越,但我们不能否认的是,从范式的功能来看,一种新的范式是能够启发研究者以特定的视角和方法、方式来解释研究对象。新制度主义范式的出现,也不例外。

我们知道,随着全球化的发展,经济、政治、社会等领域都受到了直接或间接的影响。政府决策在这一进程中也同样受到了影响,政府决策是政府为解决社会上公共问题或社会矛盾,调节社会经济关系实施宏观调控和社会管理的一种手段。具体是指,公共组织在处理国家政务和社会公共事务过程中所做出的决定。![8]在决策过程中,随着公众自主意识、利益意识和参与意识的觉醒;新制度主义范式的出现,原有政府决策的方式遇到了很大的挑战。也正因此,诸多的弊端就暴露出来,举两个例子:

第一,在政府决策的过程中,政府官员的经济人!本性。经济人,也可称为理性经济人!或实利人!,西方经济学中常提及,这是古典管理理论对人的看法,指的是以完全追求物质利益为目的而进行经济活动的主体。武汉大学的丁煌教授曾提出过理性逐利人假设!,他认为,作为一个人,无论他处于什么地位,其人的本性都是一样的,都以理性地追求个人利益,使个人的满足程度极大化为最基本的动机。![20]政府官员这一特殊角色,也难逃此本性。

现代西方公共选择理论的代表人物布坎南也曾指出,主体在进行选择的过程中会从经济人本性出发,以主体的经济利益最大化为目的,布坎南指出这一理论在政治领域同样适用,政府有关人员在执行公共政策的过程中,首先是个人利益,其次考虑的才是公共利益。可以说,个人利益是行为的最终驱动力。具体到政府官员决策时,既是在谋求政府和公共的利益,同时无可避免的附带官员的私人利益,也就有了我们经常听到的寻租!和腐败。学者王经洲曾指出,在公共政策的制定过程中,政治精英群体中某些成员和经济精英群体中某些成员达成利益联盟,侵占着公众的利益,双方分别从中获得租金!利益和经济利益。[9]

第二,政府决策系统及机构本身存在缺陷。我们知道,目前的决策体制是计划经济体制遗留下来的,按照现代决策理论的观点,现代化的总公共决策系统需要信息、咨询、决断和监督等子系统的分工合作才能取得最佳的效果,而具体到我国目前的决策结构,虽有所发展,但仍在萌芽中艰难前行。

针对以上举的两个典型问题,结合新制度主义理论的内涵,要实现政府决策的民主化、科学化和法制化,制定出正确的政策,我认为有以下对策:

首先,加强对政府决策的规则和法制的建设,促进公民参与政府决策的制度化。无规矩不成方圆!,众人皆知。加大对宪法、法律、制度、规则等的建设;改革政府决策的规则,注重制度结构以及这些制度、规则对决策行为的限制,同时加强对决策行为的法规和规章的制定,促进政府决策的行为更加的法制化,最大限度的减少决策行为的随意性和诸如寻租!和腐败现象的频繁发生。同时,我们知道,公民决策参与制度体系包括三个层次:根本制度、基本制度和一系列具体制度。我们要加强构建公共决策参与制度体系的力度,尽快的建立和完善公开听证、民意调查、咨询委员会和利益团体等公民参与的主要机制或途径。通过制度创新,下放上级的权力,适当的放松管制等措施为公民参与政府决策创造更多且畅通的渠道和机会。

其次,借鉴古今中外的政府决策方法,丰富政府决策的方法论体系。这一对策是从历史制度主义的内涵中吸收的。

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我们知道,历史制度主义致力于在发掘重大政治事件以及对人类产生相当影响的政治进程,不仅要找出那些共时性的结构因果关系,而且还要从事情的变化中发掘其因果关系。我国历史上下五千年,源远流长,尤其在处理危机事件时,历代政府的决策中有很多计谋策略。我们所熟知的例如破釜沉舟!,围魏救赵!等,给我们很大的启发意义。同时,我国还应大胆的引进国外先进国家决策科学领域中的一些新颖的决策方法与理论,诸如系统论、运筹学及计算机分析技术等。

再次,完善决策的互动机制,尽快发展非政府组织。这一对策是从社会制度主义理论中想到的。20世纪80年代以来非政府组织的迅速发展,世界范围内掀起了一场所谓的社团革命!。政府的失灵、市场的失灵、治理!善治!等理念的提出,更是迫切的要求非政府组织参与进来。非政府组织作为公民社会的核心要素,是公民参与的枢纽。在参与的过程中,非政府的一体制,三原则![21]的管理办法,很显然的阻碍了其参与决策的热情。针对这种情况,第一,政府要以立法的形式确立非政府组织的社会合法地位,明确政府和非政府组织的平等地位,加快非政府组织的自治化;第二,对于一体制、三原则!,政府应打破这一框架,解除过多的限制性因素,简化准入程序;第三,非政府自身努力的同时,也要加大政府对其的积极政策扶持,可以在税收上通过优惠税制等形式激励非政府组织的发展,从而形成其与政府的互动机制,尽快的实现政府决策的民主化、科学化和法制化。

最后,加快参与型文化机制的建设、积极倡导公民的公共精神!公共意识!。公共精神!、公共意识!的塑造对于一个公民社会的长久、健康发展是根本,因为公民的政治参与依赖于政治文化的发展。在早些时候,我国的大多数公民是依附型、顺从型、被动消极的政治心态,在行动上必然表现为非参与,甚至是冷漠的看待政府的决策行为。针对这种现状,第一,政府要积极的支持、塑造参与性的文化氛围,剔除过去的专断!思维,坚持以公民为导向,鼓励我国公民主动的、全方位、多层次的参与政府决策和公共管理,为政府决策献计献策。第二,政府还要加大教育的物质性和精神性投入,加大对公民的公共意识、义务意识、责任意识等的教育和培养,提高公民的政治参与能力,培养公民健康的政治人格;第三,公民个人也要树立参与的信心,抓紧时间充电!,培养相关的政治必备技能,增强社会的责任感,要有大局意识,充分行使自身的权利。(

注释

[1]柯武刚,史漫飞.制度经济学?社会秩序与公共政

策[M].商务印书馆,第36页

[2]道格拉斯#诺斯.经济史中的结构和变迁[M].上

海三联书店、上海人民出版社,1994:第225-226页

[3]谢地.政府规制经济学[M].高等教育出版社,

2003.5

[4]魏姝.政治学中的新制度主义[J].南京大学学报

(哲学人文科学社会科学),2002,(1):64

[5][6]薛晓源,陈家刚.全球化与新资本主义[M].北

京:社会科学文献出版社,2004:106、6

[7]P ete r A.H a l,l R osema ry C.R.T ay l o r,Po liti ca l Sc i

ence and t he T hree N ew Instituti onalis m,P oliti ca l Stud

ies,(1996),XLV I

[8]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版

社,1999:329[9]王经洲.当代中国弱势群体在公共政策制定中的利

益表达渠道与利益采纳机制研究[D].陕西:西北大学,2005[10]选自?经济利益与经济制度???公共政策的理论基础%,美国的丹尼尔#W.布罗姆利著,陈郁,郭宇峰,汪春译,上海三联书店、上海人民出版社,第54页提到

[11]在?全球化与新制度主义%,薛晓源,陈家刚主编,

北京:社会科学文献出版社,第258页提到

[12]?制度经济学?社会秩序与公共政策%,柯武刚,史

漫飞.著,商务印书馆出版,其中的32页提到

[13]在K laus H G oe tz,G eorge Ph ilip,T ransf e rri ng G ood

G overn m ent!t o Em erg ing D e m ocracies:Ideas and In

stituti onal Change,P aper presented at t he96th A nnua l M ee ti ng of the Am er i can P oliti ca l Sc ience A ssociation, W ash i ngton,31A ugust~3Septe m be r2000中对观念!作了解释

[14]余晖.政府与企业:从宏观管理到微观管制[M].福

建人民出版社,1997.导言中提到

[15]其中的律法主义即旧制度主义关注法律以及法律

在治理中的核心地位;结构主义即在旧制度主义者看来,一个重要的前提是结构的重要性,结构决定着行为;整体主义强调的是对整个系统,而不是单一的某个机构;历史主义强调在分析过程中以历史为基础;规范主义强调旧制度主义在分析中表现出一种很强的规范因素

[16]在薛晓源,陈家刚.全球化与新资本主义[M].北

京:社会科学文献出版社,2004:第179页提到,并指出新制度主义并不是政治学所特有的,.制度的复兴已经是经济学的新趋势,在人类学和社会学中同样可以看到这种趋势

[17]P eter A.H al,l R ose m ary C.R.T aylor,P o litica l Sc i

ence and the T hree N ew Instituti ona lis m,P oliti ca l Stud ies,(1996),XL I V,pp.936~957

[18][美]道格拉斯#C#诺斯.经济史中的结构与变

迁[M].上海:上海三联书店,上海人民出版社, 1994:225-226

[19]在库恩的?科学革命的结构%中阐述了库恩范

式!,简单的说,科学在某一时期内,其理论假设、应用方法是以一些特定学科的科学家共同体!所接受的方式存在的,就是范式!(parad i gm),概括来说,库恩的范式过程是:前科学?常态科学?危机?革命?新的常态科学?新的危机

[20]丁煌.?政策执行阻滞机制及其防治对策???一项

基于行为和制度的分析%[M].人民出版社,2002:59 [21]当下我国政府和非政府组织的合作还很少,政府对

NGO s的管理是采用一体制、三原则!的办法。具体是,一体制即是双重的管理体制,首先是各级的民政部门进行登记,至于日常性的管理则是要由业务单位来协调管制,而且所有的重要决策都要经过业务主管单位的批准,同时还规定只有党政机关或其授权的机构才有资格来做这一业务主管单位;三原则分别是分别管理原则、非竞争性原则和限制分支原则

[责任编辑:一然]

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