自然遗产保护区原住民的利益保护

【摘要】自然遗产的保护与利用已经引起人们的关注,在自然遗产保护与利用中,原住民的生活和生产方式往往受到严重影响,如何保护原住民的利益是需要注意的重大问题。文章重点从法律机制、利益分享机制、原住民的能力培训三个层面聚焦自然遗产保护区原住民利益保护,并提出具体对策。

【关键词】自然遗产保护原住民利益保护法律机制利益分享

随着2011年6月中国丹霞列入世界自然遗产,我国将拥有世界自然遗产8项,世界自然文化双遗产4项,总计12项,总量位居世界第三。随着世界自然遗产数量的增加,自然遗产保护区的建立与当地原住民的利益矛盾问题日益凸显,如何解决自然保护区内的原住民利益问题就被提上了议程。

对自然遗产的保护与利用这个问题,国内外的学者多从保护自然遗产和开发利用的角度进行研究,很少将自然遗产的保护与利用和原住民的利益保护结合起来。因此,自然遗产保护与利用与原住民的利益保护这一研究领域,需要进一步加强。

原住民是自然遗产保护区的老主人,是对自然遗产保护区最熟悉的人。在自然遗产的保护和利用中,他们的地位显得尤其重要。如果能够在自然遗产保护和利用中充分保护他们的利益,赢得他们的支持和拥护,就能够为自然遗产的保护和利用排除很多障碍。反之,就有可能将原住民变成自然遗产保护和利用中的敌人,进而耗费大量的人力、财力,得不偿失。因此,如何有效保障原住民利益十分重要。

我国自然遗产分布与保护现状

自中国1985年加入《保护世界文化和自然遗产公约》以来,已被列入《世界遗产名录》的自然景观和文物古迹有41处,如四川九寨沟、黄龙、大熊猫栖息地等;文化和自然双重遗产4处。

以上自然遗产保护,被列入世界自然遗产,对其的保护是值得肯定的。但仍然存在一些问题,如自然遗产保护区的人们的认识水平有待提高,特别是某些领导者没有以全面长远的观点来看待自然遗产的保护与经济发展的关系。他们不积极地将自然遗产保护区纳入地方建设规划中,将自然遗产当作区域经济发展的障碍;同时,还利用自然遗产作为噱头来吸引大量游客,导致旅游的过度开发和管理,从而带来许多问题。如一些有价值的物种生态区、自然地带遭受人为的破坏。我国自然遗产保护出现的问题,可归纳为以下几方面:观念与方法策略上,政府部门不能正确处理自然遗产保护和资源利用的关系,在狭隘的团体利益甚至个人利益驱动下,制定政策时将经济效益放在首位,导致旅游发展过度、自然遗产丧失原真性、原住民利益受损等危害;在自然遗产管理方面,对于自然遗产管理的部门设置和职权分配不科学,存在多部门管理不统一,权责分配不清的现象。中央政府和地方政府共同对其管理,造成权限重叠,规划局、建委、房地局三部门之间权责分配不清,由此导致多种矛盾频出;在采取措施方面,由于秉承传统的保护规划方式,导致偏重宏观控制,具体操作性和管理手段之间的衔接和实施相对缺乏。

自然遗产保护区的设立对原住民的影响

原住民或土著,是指在自然遗产保护区较早定居的居民。为实现自然遗产保护区的可持续发展,国家制订了各种不同的政策和项目,对原住民生活方式、生产方式生活环境、生存状态带来了影响,甚至造成根本性的改变。

自然遗产保护与利用对原住民生产方式的影响。生产方式是指在物质资料生产过程中形成的人与自然界之间人与人之间的相互关系。生产方式的物质内容是生产力,其社会形式是生产关系。在自然遗产保护与利用过程中,由于需要保护原生态的自然遗产,许多原住民原有的生产方式就需要改变。比如,刀耕火种、捕鱼打猎受到禁止,原住民就不得不向发展旅游业或以“无烟工业”为主的第三产业经济方向发展。这些改变,必然要求自然遗产保护区周边地区人民改变自己以适应环境,这是一个挑战和付出。当地几乎没有工业产业,居民仅能依靠旅游

业为生。旅游的淡季和旺季都会影响当地居民的生活。旺季,游客规模较大,环境人口承载量有限,游客产生的大量垃圾污染破坏了保护区的环境;而且游客数量增多,侵入和破坏了居民长期以来习惯的正常生活。淡季则会导致收入下降。

自然遗产保护与利用对原住民日常生活习惯的影响。自然遗产保护区建立后,许多地方会采取保护措施禁止原住民上山,许多原住民自织的“番布”衣服,会因失去原材料而消失转而花钱购买棉布制衣服,增加了生活的经济压力。自然遗产保护区为了防止污染空气,禁止原住民用材生火的,改用清洁能源,价格比较昂贵,给居民生火做饭造成了诸多不便。由于对自然遗产保护区环境保护要求的提高,许多道路的封锁会导致出行不便,原住民往往要绕道很远才能到达;原住民许多与环境保护相违背的风俗习惯,将会失去其进行下去的条件,进而逐渐消失。例如,云南的彝族经常捕杀各种动物来祭祀祖先。

保护自然环境是全民族的事业。自然遗产保护区既是全社会的公共资源,也是当地原住民的经济资源。自然遗产保护区原住民以放弃经济发展为代价而选择保护环境,使得全民和国家能巩固享受保护区发挥的效益,由此所带来的损失则主要由保护区原居民承担,这对他们来说无疑是不公平的。要坚持以人为本、构建和谐社会的思想,不能只强制性地要求保护区原居民牺牲个人利益来保护国家利益。要在保护环境的同时保障原住民的利益,这是实现环境争议和社会健康发展的根本要求。为此,需要建立一系列机制来切实保护自然遗产与原住民的利益。

原住民利益保护对策研究

建立保护自然遗产与原住民利益的法律机制。法律机制,是指法律系统的组织部分之间相互作用的过程和方式。其中,既包括静态的法律构成要素和结构,又包括动态的法律执行过程和机制。既包括法律、法规、法典等外在表现形式,又包括法律实施机制、过程和效果;既包括不同位阶法律之间的纵向效力关系,又包括相同位阶法律之间的横向效力关系。因此,法律机制本身也构成了一个十分复杂的系统,其中包含了动态与静态、外表与本质、纵向与横向等多种关系之间的相互作用。

我国自然遗产地在自然条件、地域环境、遗产类型、遗产入选标准等方面千差万别,一部统一的法律难以囊括所有的必备条款,因此《中国世界自然遗产保护法》应当授权自然遗产地制定单行的管理条例,条例内容可借鉴美国、加拿大等国的国家公园立法经验。在这些条例中应该增加包括对原住民利益保护的条文。自然遗产保护与利用中,加入保护原住民利益的法律条款,必将形成一个富有活力的以《公约》为指导、以《宪法》为基础、以《中国世界自然遗产保护法》为核心的自然遗产法律保护体系。