制度替代与制度整合_基于新农保的规范分析_邓大松

一、新农保制度建设与规范分析
新农保 制度制定 、 执行与发展完善 应摆事实、 讲道理， 进行 科学分析和 广泛讨论。而摆哪些实事， 讲 哪些道理本身就 是一 个逐步澄清 的过程。规范分析与实证分析 之间最 大的不同 在于它不回避价值判断
（ 基金项目： 教育部哲学社会科学重大课题攻关项目 “ 新型农村养老保险研究 ” ０９ＪＺＤ００２７ ）
中图分类号： Ｆ３２３． ８９ 文献标识码： Ａ 文章编号： １００３ —５６５６ ２０１１ ０４ —００７１ —０７
休谟的铡刀 （ 事实领域与价值领域存在严格的逻辑区分） 把经济学分为实证经济学和规范经济学。 实证经济学主要回答 “ 是怎样 ” 的问题， 而规范经济学则回答 “ 应该怎样 ” 的问题 。实证经济学领域形成 伦理问 了丰富的假设—— — 演绎模型， 实证分析工具日益丰富， 而规范经济学领域则仍然依赖于对政治 、 题的处理，规范分析尚未形成统一的方法和普遍采用的分析工具 。在政策层面实证问题主要体现为技 术问题和操作问题， 争 议相 对较少， 规范问题主要体现为政治问题和伦理问题， 争 议相 对较多。然而， 没 我们无 法回答实 践中出现的问题， 无法指导 实践。２００９ 年 ９ 月国务院颁布 《 关于开展新 型 有规范分析， （ ） ， 农村社会养老保险试点 的指导意见 》 以下简称 《 指导意见 》 此后， 新农保试点 工作迅速启动 ， 学界也给 予了广泛 的关注。大量文献从新农保 实施的经济 社会条件 、 财政支付能力 、 农民缴费能力 、 个人账户替 代率及试点运行情况等 方面进行 了大量的实证分析，仅有个别规范分析 侧重 于挖掘和揭示新农保制度 中的伦理价值和政治 倾向， 没有严格的逻辑 结构， 尚未形成 连贯性的论证。新农保 作为一项重大的民生 工程， 在制度的制定和执行中， 共识的形成和理 念的凝聚至 关重要， 无法回 避价值判断 ， 迫切需 要全面的 规范分析 来回答 “ 应该怎样完善和发展新农保 制度问题、 应该怎样处理 各项涉 农养老保 障制度 问题” 。 本文尝试对新农保问题进行全面的规范分析，我们首先呈 现新农保 制度完善 和发展所应处理的规范 性 问题， 然 后提出处理新农保及 其相关制度的规范性原则， 最后讨论新农保 的发展路径与方向问题。
二、 新农保制度建设五原则
在新农保试点实施过程中， 各地已有老农保 、 农村五保供养、 计划生育户养老保险 、 村干部养老保 险、 失地农民养老保险 、 水库移 民养老保险 、 民办教师 养老保险等 各类针对特定农民群众 的养老保障制 度。新农保 组织实施过程中， 正确处理与其他养老保障制度 的关系成为重大的实践问题， 首先， 行政 资 其 次， 特定群体对新农保 的态度取决于各项制度 源的高效配置要求处理好各项制度 的衔接和协调问题， 如何协调 ， 最后 ， 只有处理好与其他制度 的关系， 新农保 的发展路径才能明确。然而， 国务院 《 指导意见 》 虽然明确 要求要妥善做好新农保 制度与被征地农民社会保 障、 水库移民后 期扶持政策 、 农村 计划生育家 农村五保供养、 社会优抚、 农村最低生 活保障制度 等政策 制度的配套衔接工作， 但并没 庭奖励扶助政策、 有赋予各试点地区相应的政策制定权，具体 办法由人力 资源社会保 障部、财政部会同有关部门研究 制 订。由于相关部门还 没有出 台具体的 制度衔接办 法， 各试点地区往往只能遵照原有制度执 行， 大大影响 了新农保 工作的实际效果。新农保 体现了个人（ 家庭） 、 集 体、 政府责任分担原则， 可协调 处理个人 利益、 集体利益和国家利益，具 有整合其他各项 养老保 障制度 的能力。新农保 与其他相关制度 的衔接是新农 我们提出处理 新农保及其相关制度衔接的五项原 则， 我们提出的原则尽可能与 保制度建设的重要方面， 社会普遍 认同的价值 观相一致， 从而减少争议。这些原则可以作为具体的 制度制定、 制度执 行的参照。 第一， 养老 利益原则。相关制度建设与制度衔接既要满足 广大农民群众的普遍利益， 也 要 适 应 特定 人群的特殊利益要求。 当 前， 在广大农村 ， 家庭、 土地和制度性 保障是农民最主要的 三种养老资源。 无子 子女少的计划 生育户由于家庭养老资源相对较少 ， 有着特殊的养老 利益要求， 因 此， 五 保供 女的五保户、 养制度、计划生育户养老保险等 制度中所体现的 养老利益，可以通过利益归并整合到新农保中 去。同 样， 失地农民、 水库移民由于失去了土地这一养老资源 ， 也有特殊的养老利益要求， 因此 ， 失地农民养老 水库移民养老保险同样适合通过养老利益归并的方式与新农保 整合 。村干部养老保险 、 民办教师 保险、 养老保险等 专项制度 是为了 补偿 村干部、 民办教师的贡献， 这类专项制度所体现的 养老利益， 只 要总 体 养老金替代率没有超过 １００％ ， 就可以采用利益归并的方式进行整合， 但以什么样的方式进行利益补偿 可以进一步研究， 对于已经离职的民办教师和离任村干部的历史贡献， 不便于一次性现金补偿的， 可以通过提 高养老保障待遇的方 式进行 补偿， 而在职民办教师和在任村干部应使当期待遇与其贡献相一致。 第二 ， 行政 简 化 原 则。 各项制度 建设与制度 衔接应有利于行政资源 的节约。 行 政 简化 是 行 政 效率 的 要求，而 农村养老保险 的行政效率并不完全 依赖于行政体制和行政机构改革。我国农村社会保 障经办 人 员 严重 不 足 ， 而我国行政机构已经较为臃肿， 继续扩编 行政人员较为困难， 通 过 行政 简 化 ， 提高行政效 率， 是解决经办人员不足的最有效方式。行政简化要求新制度替代 旧制度， 常规性、 基础性制度 整合 临 时性制度 、 权宜性制度； 普适性制度 整合针对特定群体的 专项制度。水库移民问题是 由特定的工程项目 引起的， 水库移民的相关制度是一种临时性、 权宜性制度 应与其他 常规性制度 整合； 失地农民是由城市 化 所 导致 ， 随着城市化 进程的逐步完 成， 失地农民会越来越少， 并最终消失， 因此， 失地农民问题是一 个 － ７４ －
个人缴费、 集体补助与政府补贴 付能力； 基金管理与监督 待遇水平与资格条件 经办管理 制度衔接
事实依 据反映客观 历史条件 对制度的制约作用，价值 基础反映人们的价值 观念在制度目标 选择 和 确定制度发 展方向中的主导作用 。新农保的筹资标准与保障程度受到农民收入水平 与经济 发展水平的 制约， 确定低水平起步 的制度渐进发展路径一方面是 我国整体经济 发展水平不高 、 农民收入水平 较低的 现实要求， 另一方面 也反映了在农村实现老有所养并能不完全 依赖于 新农保 制度， 家庭和土地仍然是重 要的养老 资源， 从而降低了对新农保 制度保障水平 的要 求。但是， 在既有的经济 条件下， 只要承受较高 的养老保 障经济社会 成本仍能实现较高的保障水平 ，社会养老替代 家庭养老 和土地保障也是经济社会 发展的客观要求和社会保 障制度 建设的基本 动力， 因此， 低水平起步 并不是由经济发展水平 和农民收入 － ７２ －
低水平起步 政府主导与农民自愿相结合
事实依据 经济发展水平与农民收入水平； 家庭、 土地等其他养老资源 政府责任实现途径； 试点先行的制度实验性质 个人缴费能力、 集 体经济 水平 与 财 政 支 三方负担的激励效果 资本市场、 管理能力与基金增值 财政支付能力与个人缴费积累； 制度覆盖、 制度衔接与制度参与 管理能力与行政成本 利益协调与行政效率
表１ 新农保制度的事实依据与价值基础 价值基础 制度覆盖应优先于制度目标的实现； 应稳健地逐步提高保障水平 养老问题是社会问题； 选择是最好的表达 利益分享与责任分担相对应； 国民收入公平分配； 历史欠债应该得到补偿 养命钱安全第一 有效保障； 建立覆盖城乡居民的社会保障体系 社会事业社会办 平等与城乡一体化
经济学家
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２０１１ ０４
制度替代与制度整合： 基于新农保的规范分析
□邓大松 刘远风
武汉大学 社会保障研究中心， 湖北 武汉 ４３００７２）
通过对新农保制度全面的规范分析，阐明其价值基础和评估其事实依据，从而使新农保决策尽可 能多地依赖事实依据。新农保制度在与其他相关制度衔接和协调中应遵循养老利益原则、 行政 简化 原 则、 适应性原则、 有效激励 原则和 城乡统筹原则， 以新农保制度 为基础， 进行制度 替代与制度 整合。 新农 保制度建设应逐步增加财 政支出责任 、 提高保障水平、 扩展覆盖面， 消除 社会保障制度的 碎片化 ， 为城 乡养老保险制度的统一创造条件 。 关键词： 新农保 ； 制度替代； 制度整合； 规范分析 ； 财政支出
ＥＣＯＮＯＭＩＳＴ
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预算， 不从新农保 基金中开支 ，从而真正体现了 社会事业社会办。 新农保 与其他相关制度的有效衔接 是整个社会保障管理服务体系有效运行 的前提，是 进一步提高 行政效率的基本要求。制度衔接 也不得不处理不同制度覆盖 群体的 利益协调问题， 不断 缩小不同群体 的社会保 障待遇差距， 逐步 实现城乡一体化是社会保 障制度建设的重要目标和原则。
经济学家
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水平被动地决定， 而是有着制度选择的价值 观念支撑， 较低的养老保 障经济社会 成本有利于制度较快铺 开， 低水平起步 反映了制度覆盖优先于实现 制度目标 的价值取向， 在我们并不了解经济社会 各方面的承 受能力时， 低水平起步 也反映了逐步提高 保障水平 的稳健态度。 解决 老有所养问题是政 府义不容辞的职责， 各国有不同的实践， 其中最主要的 差别在于政 府责任的 实现形式。新农保工作的政 府主导反映了政 府制度 建设的重要职责，政府对养老问题的 参与和干预说 明政府不 再把养老问题看作个人 或家庭的事 务而是当作社会问题来处理。新农保 制度建设与农民的利 益息息相关， 必须考虑 农民的愿望和要求， 开拓农民的表达渠道是回应 农民愿望和要求的重要前提， 但 这依赖于一 系列的政治体 制和社会体制改革。试点先行具有制度实验的性质，通过试点 发现和解决 问 题能够摆脱制度设计对体制改革的过分依赖， 农民参与的积极性和主动性能够反映农民 对制度的满意 度 和 支持 度 。 新农保 基金筹集采取个人缴费 、集体补助与政府补贴三 方分 担的方式。实行个人账户 基金积累使 社会养老 的社会经济成 本明晰化， 社会养老 负担直接体现为个人账户 的缴费负担， 从而产生遏制养老保 障水平超出经济社会 承受能力。个人缴费与养老待遇的密切关联激励农民积极缴费，参与基金的管理 在缴费 环节的集体补助和政府补贴也是调动集体组织 和地方各级政府关注基金安全、 参 与 基金 和监督， 集体经济 水平和各级政府的财政负担能力是个人缴费水平、 集 管理和监督的重要因素。个人缴费能力 、 体补助与政府补贴水平的重要决定因素。解决农民养老 问题不仅农民个 体受益，而 且产 生积极的经济 社会效果 ， 农民个体、 集体组织 和各级政府能够分享到 相应的经济和 社会利益， 利益分享不仅是三方缴 费的动力 ，而且符 合利益分享与责任分担相对应的基本价值观念。集体补助 与政府补贴 中对特殊人群 的优待和扶持也与各类收入分配的公平观念相联系。通过工农产品 价格 “ 剪刀差” ， 农业曾为工业化 和 国民经济 发展作出了突出的历史 贡献， 对全体参保农民 的政府补贴、 基础养老金的发放等也 被认为是工 业反哺农业的惠农举措， 反映了历史欠 账应该得到补偿 的价值 诉求。 基金管理和监督 要满足基金保值增值的 基本要求。从资源配置效率的角度来看，资源配置效率要 求基金的增值速度大于相应税基的膨胀速度， 因此 ， 新农保 基金的基本增值目标 是其增值速度大于农民 收入（ 或 工 资） 管理能力等多 种现实条件约束， 为了规 避投资风 的增长速度。基金保值增值受资本市场、 《 险 和 管理 风 险 ， 指导意见 》 规定“ 个人账户储存额目前每 年参考中国人民 银行公布的金融机 构人民币一 年 期 存款 利 率 计 息” ， 暂时没有从 配置效率的角度考虑增值要求， 反映了基金安全第一的价值 取向， 基金 管理和监督的重点在于确保基金的安全性， 在此基础上逐步达到基金增值目标。 新农保 的待遇水平由基础养老金和个人账户养老金组成， 基础养老金由财政负担 ， 受财政支付能力 制约， 个人账户养老 金主要 由个人缴费 构成， 个人账户养老 金水平通过资本 市场 实现基金保值增值与国 民经济发展相适应 “ 国家根据经济发展和物价变动等情况 ，适时调整全国新农保 基础养老金的最低标 准” 则反映政府对农民保障需求的回应， 有效保障是其价值基础。参保资格和养老金待遇领取资格主要 各类制度 的制度覆盖 、 制度 衔接和农民 的制度参与状况是进一 是处理与 其他社会养老 制度的协调问题， 步明晰资格条件的重要依据， 建立覆盖 城乡居 民的社会保 障体系是其总的目标和原则。 经办管理直接面对参保群众 ， 是制度组织实施的重要一环， 管理服务水平不 仅是管理能力的直接体 现， 而且受行政成本的制约， 管理服务水平必然要随管理能力的提高 和预算经费的调整而不断改善。新 农保并不是农民自己的事， 而是一 项重大的社会事业， 新农保 不同 于老农保， 其工作经费纳入同级财政 － ７３ －