举报、投诉类行政复议案件存在的问题及建议

举报、投诉、咨询和信访的界定

1.举报

根据《国家工商行政管理局关于印发〈关于进一步规范工商行政管理机关12315 消费者申诉举报工作的意见〉的通知》（工商消字2000第248号）的规定，“12315”依照《消费者权益保护法》等法律、法规、规章和工商行政管理职能，受理对侵害消费者权益、制售假冒伪劣商品及其他经济违法行为的举报。可见，举报是申请人向有关行政机关反映经营者违法行为，要求依法查处的申请。

2.投诉

根据《国家工商行政管理局〈关于进一步规范工商行政管理机关12315 消费者申诉举报工作的意见〉的通知》（工商消字2000第248号）的规定，“12315”依照《消费者权益保护法》等法律、法规、规章和工商行政管理职能，受理消费者在购买、使用商品或接受服务过程中合法权益受到侵害的申诉。

《消费者权益保护法》修改时将申诉改为投诉，但含义没有变化。根据《消费者权益保护法》第三十九条的规定，消费者和经营者发生消费权益争议的，可以通过5种途径解决：与经营者协商和解、请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解、向有关行政部门投诉、根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁、向人民法院提起诉讼。可见，投诉针对的是消费者与经营者发生的消费争议，其特点是消费者认为其自身权益受到经营者的侵害而要求行政机关解决民事争议。

3.咨询

相关法律、法规未对咨询作出解释，也未规定行政机关对咨询如何处理。只有一个例外，《食品安全法》第八十条规定，县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当书面通知并移交有权处理的部门处理。有权处理的部门

应当及时处理，不得推诿；属于食品安全事故的，依照本法第七章有关规定进行处置。

4.信访

《信访条例》第二条规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。但是，不能完全按该规定理解信访的含义，因为，相关条款对信访的含义进一步作出了限定。

《信访条例》第十四条规定，信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（一）行政机关及其工作人员；（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（四）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（五）村民委员会、居民委员会及其成员。对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。

因此，只有对管理公共事务或者提供公共服务的5类组织、人员的职务行为不服，才属于信访事项。对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出，不属于信访事项。

处理举报、投诉的相关规定

处理举报的相关规定主要是《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（国家工商行政管理总局令第28号）。处理投诉的相关规定主要是《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》（国家工商行政管理总局令第62号）和《国家工商行政管理局关于印发〈关于进一步规范工商行政管理机关12315消费者申诉举报工作的意见〉的通知》（工商消字2000第248号）。上述规定对处理程序有具体的要求，应区分情况进行分类处理。

举报、投诉处理行为的可复议性

举报处理行为一般应纳入行政复议受案范围。

投诉处理行为要分情况区别对待。如果认为处理机关不作为，则纳入行政复议范围。如果不服行政机关的调解结果，则不属于行政复议范围。理由是，根据《行政复议法》第八条的规定，不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，应依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

复议申请人的资格

根据《行政复议法》第二条、第十条的规定，有权提起行政复议或者行政诉讼的必须是利害关系人。行政法上的利害关系人是指具体行政行为使其权利义务产生变化或者说对其权利义务产生实际影响的公民、法人或者其他组织。利害关系人是一个内涵不确定、外延具有开放性的典型的不确定法律概念。实际影响同样是一个不确定法律概念。只能结合具体案例就实际影响或者利害关系加以具体分析。

如果申请人看到药品广告购买了药品后发现广告虚假宣传，向工商机关投诉请求查处违法广告，申请人与工商机关对违法广告的查处行为有利害关系，具有行政复议申请人资格。

如果某乘客认为车载移动电视在相对封闭狭小的空间内播放商业广告节目，打扰了乘客休息，向工商机关投诉，该乘客与工商机关的查处行为有利害关系，具有行政复议申请人资格。

如果申请人看到代销机票广告后没有购买机票，但申请人与广告主是有竞争关系的同行，向工商机关投诉请求查处违法广告，申请人与工商行政管理机关对违法广告的查处行为有利害关系，具有行政复议申请人资格。如果申请人只是一名普通公民或者是与广告主无竞争关系的同行或其他企业有关人员，向工商机关投诉请求查处违法广告，申请人与工商机关对违法广告的查处行为无利害关系，不具有行政复议申请人资格。

Ａ市工商局发布公告称，凡举报造假、售假线索经查证属实的，按罚没款总额的５％予以奖励。A市工商局根据张某举报，捣毁造假窝点并对造假分子罚款２万元，却对举报奖金迟迟不予兑现。在这种情况下，张某具有行政复议申请人资格，可以Ａ市工商局拒不履行法定义务为由申请行政复议，请求Ａ市工商局按规定支付举报奖金。理由是Ａ市工商局拒绝履行承诺义务，对接受承诺并实施指定行为的张某的权利和义务产生了实际的影响。

面临的主要问题及建议

举报

1.滥用复议权问题

因为法律制度不完善，申请人往往不向县级工商机关举报，而是动辄向省级工商机关甚至向国家工商总局举报，之后申请行政复议。建议完善相关制度规定，明确申请人只能向县级工商机关举报，法律另有规定的除外。

2.举报与信访交叉问题

分析《信访条例》关于信访的定义以及信访事项的规定可知，与行政诉讼、仲裁、行政复议等法定救济途径相比，信访处于一种补充地位，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，不能信访。如，对工商机关作出的企业登记、行政处罚决定不服，应当申请行政复议或者提起行政诉讼，如果已过申请期限和诉讼时效能否信访？《信访条例》对此未作规定，建议明确不能信访。

公民、法人或者其他组织向工商机关投诉要求查处市场主体违法行为（以违法广告为例），工商机关按信访事项处理后投诉人不服能否申请行政复议？笔者认为，根据《信访条例》第十四条的规定，信访人对法定组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服法定组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项。因此，信访事项必须针对职务行为，举报针对的是企业违法行为，显然不属于信访事项。然而在实践中，信访工作机构普遍不考虑该规定，而是依据《信访条例》第二条认定公民、法人或者其他组织一切来信、