政策执行中存在的主要问题及对策

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政策执行中存在的主要问题及对策
吴振芳 郭纪阳 王洪臣
在我国,党的十一届三中全会以来,各级党组织和各级政府,从总体上说能够认真贯彻落实党中央、国务院及上级党政机关制定的各项政策,使政策发挥了应有的作用。

因此,我国的政治稳定、经济繁荣、科教文化发展进步。

但是,直至目前,我国在政策执行中仍然存在一些不可忽视的问题。

这些问题的存在,在一定程度上干扰和阻碍了党中央、国务院和各级党政机关所定政策的正确贯彻执行,也在一定程度上影响了我国的政治、经济、文化的发展和科技教育事业的进步。

一、我国在政策执行中存在的主要问题
(一)曲解政策。

群众把下级组织,特别是基层组织对政策的曲解,形象地比喻为“歪嘴和尚念经”。

即,“上边的经是好经,让歪嘴和尚给念歪了”。

曲解政策的表现为原政策的“走样”、“变形”。

产生的原因,主要是政策执行者的政治、业务素质低。

政治、业务素质低,理论水平低,理解能力差,对某项政策的精神实质吃不透,因此,把本来正确的政策理解歪了。

贯彻起来也就自然“走样”、
“变形”。

曲解政策的本质,就是对某项政策的扭曲。

严格地说,在理论上就是对某项政策的修正。

但是,这种修正,不是恶意地对某项政策的歪曲、篡改和否定,如前所说,是因为执行者理论水平低、理解能力差所致。

但是这种对某些政策的曲解,其后果是相当严重的。

(二)截留政策。

群众把下级组织对上级组织某项政策的截留,形象地比喻为“肠梗阻”,或“中间梗阻”。

截留政策的表现为“断章取义”、各取所需。

即,某项政策中,凡是对本地区、本部门有用有利的政策内容,则传达、贯彻、执行;凡是对本地区、本部门无用无利的政策内容,则不贯彻、不执行,甚至不向广大群众传达。

截留政策的本质,就是对某项政策的肢解。

产生的原因,是政策执行者的“小团体利益、局部利益、地方利益”使然。

从理论上说是颠倒了“国家利益与集体利益、全局利益与局部利益、中央利益与地方利益”的关系,损害了“国家、全局、中央”利益,满足了“集体、局部、地方”利益。

(三)上有政策下有对策。

群众把下级组织对上级组织的这种作法,形象地称之为“唱对台戏”。

“上有政策下有对策”的表现主要有两种:一种是下级组织自行制定“土政策”,用土政策取代上级有关政策;一种是有些地方或部门,借口上级政策不完善或
不全面,借口上级政策没有对本地区、本部门的所谓“特殊情况”作出规定或上级政策不适合本地区、本部门情况,而不执行上级政策,甚至对上级政策阳奉阴违,采取各种手段进行抵制。

产生“上有政策下有对策”的原因,是下级组织的“地方保护主义”。

“地方保护主义”,实质上是扩大了的“小团体主义”和“个人主义”。

这种“地方保护主义”,在当前我国实行社会主义市场经济阶段,在一些地方和部门表现得十分突出,大有愈演愈烈之势。

比如,国务院对减轻农民负担问题,制定了政策,下发了文件。

但是,仍有一些地方置国家政策于不顾,从地方小团体的利益出发,对农民滥收费、乱摊派。

再比如,有的地方不顾社会主义市场经济发展的公平竞争规律,利用政府行为和行政命令手段,禁止外地产品进入当地市场,干了违背我国经济政策的事情。

在政策执行中存在的曲解政策、截留政策和上有政策下有对策等这些问题,所产生的严重后果和恶劣影响是十分明显的。

归纳起来,有以下几种:
一是严重影响了政策有效作用的发挥,使政策效力出现零效力或负效力。

政党或国家制定政策的根本目的,是推动社会生产力的发展和社会历史的进步。

某项政策执行以后,如果推动了社会生产力的发展,促进了社会历史的进步,那么,该项政策就产生了正效力;反之,就会出现零效力或产生负效力。

在政策执行中,无论是曲解政策、截留政策,还是上有政策下有对策,都是对正确政策的扭曲、肢解甚至取消,那么,这样的后果,肯定不会产生正效力,而只能产生负效力,充其量达到零效力。

无疑,它不能推动社会生产力的发展,也不能促进社会历史的进步。

二是严重损害了政策对象的利益,挫伤了政策对象的劳动积极性,政策的本质,从某种意义上说,它是社会利益关系的调节器,政策都具有利益取向性。

某项政策的制定,都是满足一部分人的利益、抑制一部分人的利益,而社会主义国家的政策,总是以满足大多数人的利益为出发点和归宿的,这在政策科学中叫作“多数满意原理”。

满足了大多数人的利益,也就调动了大多数人的劳动积极性。

在政策执行中,无论是曲解政策、截留政策,还是上有政策下有对策,都会部分地或者全部地损害政策对象的利益(在我们社会主义国家,就是人民群众的利益),那么,被曲解、被截留、被取代的某项正确政策,执行以后也就必然会挫伤一部分人
中国行政管理 2002年第2期
CHINESE PUB LIC ADMINISTRATIONθω No.2,2002(Serial No.200)
或者大多数人的劳动积极性,政策理论上的利益关系调节器的本质特征也体现不出来了。

三是严重损害了政策制定、决策机构的形象。

由于政策执行者在执行上级组织的某项政策时,曲解、截留或者用土政策取代原政策,致使某项政策执行后产生了负效力,损害了政策对象的利益,挫伤了政策对象的劳动积极性,因此,也就直接或者间接地损害了政策制定、决策机构的形象,影响了政策对象对政策制定、决策机构的信任感。

在我们社会主义中国,政策的制定、决策机构是各级党组织和各级政府,那么,如果某项政策在执行中出现曲解政策、截留政策或者上有政策下有对策的问题,由此而带来的严重后果,就直接或者间接地影响和损害了各级党组织和各级政府在广大党员和人民群众中的形象;影响和损害了党和政府与人民群众的关系;也影响了广大党员和人民群众建设四化和从事改革开放事业的积极性。

所以,对政策执行中存在的曲解政策,截留政策和上有政策下有对策的问题,必须予以高度重视并采取有效措施加以解决。

二、解决我国政策执行中存在问题的主要对策
解决我国政策执行中存在的问题,关键是要不断提高我国各级党组织和各级政府对政策重要性的认识问题。

充分认识政策的本质,政策在社会主义国家的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活中所处的重要地位,以及政策的正确执行对当前我国改革开放和四化建设所起的作用。

在此基础上,还应采取的主要对策一是坚持执行政策的原则性、灵活性、整体性原则;二是全面提高政策执行者的素质。

(一)在政策执行中坚决贯彻原则性、灵活性、整体性的原则
所谓政策执行中的原则性,是指执行政策必须坚持政策的原则立场,严格执行政策规定及其要求,全面地、不折不扣地实现政策目标。

在我国,提出政策执行中的原则性,是老一辈无产阶级革命家刘少奇同志。

按照刘少奇同志的观点,政策执行的原则性,有两个要点:一是必须切实地、不折不扣地执行政策;二是即使中央政策的“某些方面不适合当地当时的具体情况”,“在中央没有作出新的规定之前,仍然必须执行中央既定的政策。

”(《刘少奇选集》上卷,388页)各级党委和政府,只有在政策执行中坚持原则性,才能克服和避免抛开上级政策自行制定土政策;借口当地情况特殊,借口上级政策不全面拒不执行上级政策等“上有政策、下有对策”的现象和问题。

所谓政策执行中的灵活性,是指在不违背政策原则精神和坚持政策方向的前提下,从实际出发,因地制宜,采取灵活多样的方式方法,使政策目标得到迅速而全面地实现。

这里所说的灵活性也有两个要点:一是必须在不违背政策原则精神和坚持政策方向的前提下,坚持灵活性;离开这个前提,就不是灵活性而是随意性了。

二是特别强调从实际出发,因地制宜。

从实际出发、因地制宜是把上级政策具体化为行动方案的基本途径;从实际出发、因地制宜,意味着政策执行者可以根据实际情况,对上级政策进行必要的补充,从而使政策更适合地方的情况,使政策更加完善。

各级党委和政府,只有在政策执行中坚持灵活性,才能克服和避免对上级政策照本宣科传达贯彻的机械主义倾向;不深刻消化理解政策精神而曲解政策等问题。

所谓政策执行中的整体性,就是指在政策执行中,要把政策作为一个有机整体来看待,注意发挥政策的整体效应。

主要两方面含意:其一是说某项政策的政策目标、政策内容、政策措施等是一个有机整体;其二是说政策内容的各项要求是一个整体,是有机联系的,而不是互不相关的。

各级党委和政府,只有在政策执行中坚持整体性,才能克服和避免政策执行者截留政策的实用主义倾向,从而使政策得到全面落实。

在坚持政策执行中的原则性、灵活性、整体性原则过程中,要特别强调纪律观念。

因为,在我们由中国共产党执政的社会主义国家,模范执行政策是党章规定的对全体共产党员的要求;也是《国家公务员暂行条例》对所有公务员的要求。

对因曲解政策、截留政策和上有政策下有对策造成严重影响和后果的(包括政治的影响和经济的损失),要给予党纪、政纪处分,直至绳之以法。

否则,政策的严肃性、权威性,就无法维护,政策的作用也不能得到真正的发挥。

(二)全面提高政策执行者的素质
当前我国政策执行中存在的曲解政策、截留政策和上有政策下有对策的问题,都与一部分地区和部门的政策执行者的素质低有直接关系,因此,必须全面提高政策执行者的素质。

政策执行者的素质包括政治、业务、能力等方面,但是,要把政策执行者培养造就成为模范执行政策的带头人,首要的还是要提高他们的政治素质。

提高他们的思想政治觉悟;政治理论水平;分析问题解决问题和明辨是非的能力;整体观念、纪律观念和法治观念;正确处理中央和地方,国家、集体、个人三者利益关系等等。

政策执行者的政治素质普遍提高了,那么,政策执行中存在的曲解政策、截留政策和上有政策下有对策的问题,就会得到切实有效的解决。

作者单位:黑龙江省行政学院,哈尔滨150027)
政策科学(专版)责任编辑
武树帜,刘东文,李珊,平原,胡捷
政策科学(专版)
《中国行政管理》θξ 2002年第2期(总200期)。

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