浅析养老金空账的成因和解决方法

浅析养老金空账的成因和解决方法

一、个人账户养老金的现状

1997年，国务院出台《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，我国开始建立统账结合的城镇职工基本养老金制度。经过了这些年的努力，我国已经建立了全国范围内的统账结合的基本养老保险制度，这是城镇职工养老制度的第一支柱，同时作为第二支柱的企业年金也逐见规模。

然而，在进行养老保险制度改革的过程中，出现了一系列的问题。其中，个人账户养老金缺口的问题尤为突出。2013年12月12日公布的《中国养老金发展报告2013》的最新数据显示，2012年中国城镇职工基本养老保险制度的个人账户空账达到2.6万亿。继2007年个人账户空账突破万亿元后，再度突破2万亿。

其中，基本养老金总量不断的增长，但半数省份养老金收不抵支。截至2012年底，我国的基本养老金累计结余23941亿元，较2002年增长了13倍左右，而全国有14个省份加上新疆生产建设兵团养老金的缺口却达到了767亿元，必须靠财政补贴，累积转移支付超过1万亿。

2013年11月底，人力资源和社会保障部曾披露，2003—2012年这10年间职工养老保险参保总人数年均增长8.2%；抚养比，即参保职工人数/离退休人数，在2012年达到3.09，年均增长0.7%。尽管人口老龄化在加剧，但随着养老保险逐步扩大覆盖面，总的抚养比并不像一些专家指出的那样一年比一年低，过去10年反而有所增长。

但此次报告却显示出了养老金扩面潜力缩小的征兆。根据《报告》显示，2012年城乡居民基本养老保险参保人数达到了4.84亿人，领取养老金人数达到1.34亿人，都比2011年有显著增长。但与上年度的增速相比，却有急剧下滑，分别下滑了169.47个百分点和161.68个百分点。

二．个人账户养老金空账产生的原因

造成养老金空账的原因很多，主要有以下几点。

第一、人口老龄化。这是养老金空账的外部原因，中国是在经济发展还处于工业化初级阶段，经济建设急需资金的情况下进入老龄化的，且老龄化的速度很快，属于“未富先老”。根据联合国最新的人口数据预测，2011年以后的30年里，

中国人口老龄化将呈现加速发展态势，60岁及以上人口占比将年均增长 16.55%，2040年60岁及以上人口占比将28%左右。在这30年里，中国开始全面步入老龄化社会。到2050年，60岁及以上老人占比将超过30%，社会进入深度老龄化阶段。退休人员的剧增，一方面导致养老保险基金的支出快于经济的增长，另一方面退出就业岗位人员的比率增加、直接创造财富的人员减少导致制度赡养率提高，缴费人员负担加重。再加上欠缴养老保险费及缴费基数偏低等问题，更使得养老保险费的征缴存在很大压力，因而导致养老金缺口越来越大。

第二、转轨成本。主要包括“老人”和“中人”在体制改革前未缴纳的养老基金，由此形成国家对退休人员的欠账。从世界各国改革的经验看，大多实行的是新老制度并行，转轨成本由财政负担的办法。在我国，虽然也提出了“新人新制度、老人老办法、中人逐渐过渡”的设计思路，但更多的表现在养老金的发放方面，对于养老金的筹集，尤其是隐性负债，来源于20世纪末财政捉襟见肘而未埋单。21世纪初本希望通过国有股减持充实社保基金，又因为减持方法失当严重冲击了脆弱的股市而停止。鉴于这两个现实的原因，只有通过统筹基金与账户基金混账管理的方式，将本属于参保人所有的个人账户资金用于弥补统筹资金的缺口，逐年累积便形成天量的空账问题。

第三、养老金管理中存在的问题。导致了缺口的扩大在养老保险费征缴过程中存在职责不明、征缴力度不大、养老保险费收缴率下降、历年拖欠年年增加的现象；在养老金拨付中，没有完善的拨付管理制度，多拨、冒领养老金的现象难以堵死；在结余基金运营中没有具体可操作的管理制度，挤占挪用现象时有发生，损害了基金的安全完整性。另外，养老保险基金增值率也比较低。目前我国养老保险基金的闲臵部分，按国家规定在基金运作方面只有两种方式：一是购买国债；二是存入国有商业银行，基金投资的渠道极为狭窄。这种规定主要是为了保证基金的安全，但过分强调资金的安全性，也降低了基金的收益性，而且受到通货膨胀的影响，基金增值率很不理想。

第四、养老金“双轨制”的实行。所谓养老金的“双轨制”，就是国家存在两种养老金执行制度：企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度；机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放，也就是说，公务员在退休后可以无偿地享受国家财政发放的高额的养老金。前一种是由企业缴

纳占工资总额的20%，职工缴纳个人工资的8%。一般来说，按正常工作年龄，据相应的缴费比例，退休后每月拿到的养老金约为在职工资的60%。按照现行的制度，后一种制度下，公务员退休后能拿到退休前工资90%的退休金。“双轨制”下巨大的不公平现象引起了社会各界的不满，退休金“并轨”的呼声也越来越强烈。

三、个人账户养老金空账的后果分析

个人账户养老金空账的形成阻碍了养老金制度改革的进程，影响了我国养老金保险制度的健康发展，从而威胁到了社会稳定。其中的危害主要体现在以下几点：

第一、统筹层次难以提高。以往，我国的基本养老保险的统筹一直处在以市县为主的层面上，只有少数省份实现了省级统筹。而由于历史负债、制度赡养率和劳动力流动空间分布的差异，在养老基金总量块数增长的同时，却出现了半数省份收不抵支的现象。解决这一问题的根本途径在于做实个人账户的基础上实行全国统筹，而这需要财政的进一步大量的转移支付，因此空账问题是无法提高统筹层次的一个重要的现实原因。

第二、金管理碎片化。较低的统筹层次是以养老金为主体的社保基金大部分分布于众多的市县级的统筹单位，投资管理一盘散沙，规模效应无法实现。为保证资金的安全性，只有通过财政专户购买国债或存入银行。较低的利率水平和较高的通胀指数，使得包括账户基金在内的社保基金处于严重贬值的状态，进而影响到基本养老金的未来支付。

第三、统账结合的基本养老金制度设计的初衷在于兼顾公平与效率，调动参保人积极性的同时，减少财政转移支付的压力。而目前肆意挪用个人账户基金来弥补统筹基金的缺口，实则是将部分累计制的基本养老金制度退化为现收现付制。欧洲主权债务危机的重要原因之一就是老龄化背景下，现收现付制捉襟见肘而对财政资金的巨大需求。目前欧洲的老年人赡养率已经高达23.7%，为全球最高，到2060年将攀升至49%，在替代率、赡养率和缴费率无法大幅调整的情况下，现收现付制根本无法维持，这也是1970年以后欧洲各国纷纷进行养老金改革的主要原因。据联合国人口司的预测，到2030年和2045年，我国65岁以上的老年人口将在2015年1.3亿的基础上激增至2.29亿和3.23亿，赡养率将达到25%和39%。若