国土空间生态修复规划编制方法的应用研究许静新

国土空间生态修复规划编制方法的应用研究许静新

摘要：随着我国的经济在快速的发展，社会在不断的进步，长期高强度的国土

开发利用，使我国一些地区面临着自然资源过度利用、生态系统退化、资源环境

严重超载的突出问题，已经成为区域经济实现高质量发展的关键制约瓶颈。按照"山水林田湖草生命共同体"的理念，亟需对生态系统严重受损退化、生态产品供给能力不断下降的重要生态区域开展生态保护修复，实现国土空间格局优化、生态

系统稳定、功能提升的目标。本文以如何编制国土空间生态修复规划为重点，阐

明规划编制定位、总体构架、主要任务和编制程序，分析技术难点和解决路径，

为国家实施国土空间生态保护修复重大工程、出台相关政策提供决策参考。

关键词：国土空间；山水林田湖草；生态修复规划；生态安全

引言

我国是资源大国。长期的自然资源开发，带来经济社会巨大发展的同时，也

产生了较严重的生态环境问题，突出表现在生态系统失调，荒漠化水土流失严重、自然灾害频发等。我国对资源开发的生态修复问题做了很多理论上的探索和实践

上的推进，但受制于部门分割以及认识上的局限性，我国资源开发导致的生态环

境问题并没有有效的改善。２０１８年国家机构改革方案，成立自然资源部，统

一行使国土空间生态修复职责，着力解决部门分割问题，以行政改革推动国土空

间生态修复理论体系与实践的完善。可以说，这是我国资源开发导致的生态修复

走向系统治理的重要一步。内蒙古自治区地处于中国北部，处于半干旱地区，是

我国重要的生态安全屏障；同时内蒙古自治区也是我国自然资源开发最早、历史

最悠久的地区之一，自然开发带来的生态环境问题也较为严重，也存在类似问题。如何落实好国土空间生态修复职责，是当前工作中亟待解决的重大问题。笔者在

认真分析国土空间生态修复存在问题基础上，提出了相关对策。

1统筹确定规划框架与内容

综合考虑国土空间生态修复主要目标与任务，国土空间生态修复规划可分为

6个部分：基础调查与评估。主要分析规划区自然生态状况、经济社会概况、重

大工程实施情况等生态修复基础，明确生态环境、生态空间、生态安全等方面存

在的突出问题，以开展国土空间生态保护修复所面临的形势与挑战。规划总体思路。阐述编制实施规划的政策要求、规划定位、实施范围、规划期限等，明确规

划指导思想、基本原则、主要目标、具体指标、总体战略等。重点修复空间识别。通过开展国土空间综合评价，识别拟开展生态修复的重要空间、敏感脆弱空间、

受损破坏空间等范围、面积与分布，并制定生态修复分区导引。规划任务与措施。针对突出问题和既定目标，提出生态修复相关任务、具体措施与实施时序要求。

重大工程与投资需求。综合考虑突出问题、规划目标、技术经济可行性，设计生

态修复重大工程，提出项目清单，测算投资需求，并分析工程项目实施的生态效益、经济效益和社会效益。组织实施机制。主要包括为保障规划有效实施而制定

的配套政策措施、组织保障、绩效评价等。国土空间生态修复规划编制主要包括

调查评估、目标分析、方案设计、成果集成等4个步骤：调查评估。在收集整理

相关资料文献的基础上，分析规划区自然资源、人口社会、经济状况、开发格局、规划区划、人居环境、耕地质量、生态状况、矿山问题和实施基础等国土空间生

态修复领域的现状、问题，预测未来发展趋势。目标分析。根据调查评估分析明

确突出的问题，结合上位专项规划或区域总体规划等对于国土空间生态修复领域

设定的任务性目标，重点从国土空间开发格局优化成效、生态环境质量改善效率、

工程项目任务完成量等方面，综合制定生态修复评价指标体系。

2国土空间生态修复规划编制方法

2.1规划任务与要求

根据《全国国土规划纲要（2016-2030年）》、《全国土地整治规划（2016-2020年）》《矿山地质环境保护规定》等相关要求，国土空间生态修复应包括国

土空间生态整治、退化土地生态修复、矿山地质环境治理等核心内容。按照其作

用对象及对应国土空间规划生产空间、生活空间和生态空间的区位分布，可细分

为13个具体类型：生产空间包括矿山地质环境监管与治理、工矿废弃地土地整

理复垦、农用地土地整理复垦、高标准农田建设4项；生活空间包括低效用地再

开发、人居环境综合整治2项；生态空间包括湿地生态修复、河湖岸线生态修复、海岸生态修复、森林生态修复、草原生态修复、生态景观修复、自然灾害预防与

修复7项。关于国土空间生态整治，应以主要城市化地区、农村地区、重点生态

功能区、矿产资源开发集中区及海岸带（即"四区一带"）和海岛地区为重点开展

生态整治，包括城市低效用地再开发和人居环境综合整治、农村地区田水路林村

综合整治和高标准农田建设、生态脆弱和退化严重的重点生态功能区保护修复、

矿产资源开发集中区的矿山环境治理恢复等，侧重于人类生产建设活动导致的国

土空间破坏的生态修复。关于退化土地生态修复，应按照"宜耕则耕、宜林则林、宜水则水、宜牧则牧"的原则，加大损毁土地修复力度；根据土地修复后的土地利用方向，可分为用于补充耕地的工矿废弃地、生产建设用地、自然灾害损毁土地，以及用于提高退化土地生态系统自我修复能力的生态用地等。关于矿山地质环境

治理，主要开展因矿产资源勘查开采等活动造成矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、

滑坡，含水层破坏，地形地貌景观破坏等的预防和生态恢复；矿山地质环境治理

恢复的责任主体是企业，政府及有关部门在该领域的任务主要是根据矿山地质环

境保护与土地复垦方案和动态监测情况，督查企业边生产、边治理，对其在矿产

资源勘查、开采活动中造成的矿山地质环境问题进行治理修复，以及对责任主体

灭失矿山进行生态修复。

2.2做好生态环境状况评估工作

（1）结合国土空间生态评估要求，准确判断规划区域的生态功能重要性，

并了解脆弱区域分布情况。（2）做好生态系统演变调查工作，结合生态环境遥

感调查数据，了解受损生态空间分布情况，明确遥感影像生态系统分布特点。（3）做好评估与校核工作，采取叠加分析法，全面开展调研工作，结合具体的

校核检验与评估内容，得出有效结论。相关人员可以将生态评估结果和系统演变

研究结果进行叠加分析。

2.3建立国土空间生态修复的政策和管理机制

在国土空间生态修复中，从宏观层面上，自然资源部门的国土空间生态修复

必须与发改部门和生态环境部门的有关规划、政策衔接。从业务执行层面，自然

资源部门必须把林草、水资源、测绘、农业资源部门等统筹起来，形成整体性的

生态修复方案。在这个方案中，笔者认为，方案不是各个业务部门需求的叠加，

而是建立在资源开发后的整体修复背景下的系统治理，建立起以自然资源部门牵

头的生态修复机制。笔者认为目前可做的两项工作是：一是加快建立国土空间生

态修复联席会议制度。由上述部门参与。其次加快编制国土空间生态修复规划。

结语

综上所述，通过对国土空间生态修复规划编制方法应用进行合理分析，例如

做好生态环境状况评估工作、加强国土空间生态规划区域之间的衔接、制定完善