发展中国家债务危机处理机制的国际经验及现实研究

发展中国家债务危机处理机制的国际经验及现实研究

作者：李讯侯娉孙玉茗

来源：《金融发展研究》2020年第12期

摘要：目前，我国为全球第二大对外净债权国。新冠肺炎疫情背景下，部分债务国短时间内无法从疫情中恢复，未来一段时间我国或将面临大量的债务违约或重组。本文从商业债务

处置、官方债务处置、集体行动条款等方面梳理了巴黎俱乐部、IMF等国际组织及西方主债权国债务处置的经验和教训，在此基础上，结合我国实际，从积极参与和推动全球债务治理体系改革和发展、制定符合我国实际并具有中国特色的债务风险管理和防范战略、探索以合作共赢为核心的经济可持续发展长久机制等方面提出了债务管理、处置的政策建议。

关键词：发展中国家;主权债务危机;债务处置;债权国

中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2020）12-0052-07

DOI：10.19647/ki.37-1462/f.2020.12.007

从20世纪80年代拉美发生债务危机以来，发达国家或国际多边金融机构根据相关理论出台了众多债务处置方案，积累了大量的针对不同类型和结构债务的处置经验。虽然各种减债方案都在一定程度上减轻了债务国的债务负担，但没有一个方案能够从根本上解决债务危机。梳理发展中国家债务危机处置的经验教训，对我国加强债务管理和债务处置具有积极的借鉴意义。

一、国际上处置债务危机的主要做法

20世纪80年代之前，发生国际债务问题国家的债务主要是商业银行债务，债务处理的主体是商业银行及所在国政府。20世纪90年代以来，非洲公共外债问题成为国际债务处理的主要对象，巴黎俱乐部则成为代表债权方进行债务处理的主要机构。鉴于债务国的官方债务和私营债务很难分开且相互影响，这两类债务的处置思路和措施互相补充，都为国际债务处置积累了丰富的实践经验。

（一）商业债务处置：来自拉美债务危机处置实践

拉美国家的外债由1975年的865亿美元猛增到1982年底的近3000亿美元，其中近八成是私人外债。1982年8月，墨西哥外债违约，开启了将近10年的拉美债务危机序幕。为解决拉美债务危机，债务国、债权银行、西方国家和国际金融多边机构做出了不同程度的努力（曹莉和吴珊珊，2011）[1]，主要措施如下：

1. 联合信贷和债务重组。20世纪80年代之前，解决债务偿付问题的主要手段是联合信贷和债务重组。向出现偿付危机的国家提供大银行集团和债权国的联合信贷，为其增加新的融资，并实施到期债务的重组（主要是延长偿还期）。随着拉美债务危机的爆发，银行集团基于自身利益，放弃了这种债务解决方式。

2. 多年调整协议。签订对象为正在成功执行着经济调整计划和债务减轻协议的国家，主要是正在走出债务困境且多年调整协议实施后不再要求债务减免的国家。该方案下调整的债务偿

还期平均为12.5年，高于以往的7年，利率有所降低。如墨西哥将200亿美元到期债务转换成1990年到期的中长期债务，将即将到期的489亿美元外债展期14年偿还（张国武，2013）[2]。

3. 贝克计划。1985年，美国财政部长詹姆斯·贝克认为债务国出现偿付危机是“结构性问题”，主张通过商业银行和IMF资金支持，推动债务国实施经济结构调整。一方面，债务国实行紧缩政策，减少国家干预，对经济部门实行私有化改革，实行贸易和资本市场自由化。另一方面，债权方和IMF等增加融资支持，3年内商业银行联合提供200亿美元资金，美国国际开发署和世界银行提供90亿美元的援助贷款，IMF有条件地提供30亿美元贷款。但总体看，贝克计划收效甚微，尤其是商业银行反应消极，1986—1988年间提供的净信贷仅为60亿美元。如墨西哥政府1986年10月与IMF、世界银行、美洲开发银行、商业银行和美国政府等签订综合性新贷款一揽子计划，规定1986—1987年间可获得上述机构125亿美元的贷款，其中官方贷款65亿美元，商业银行贷款60亿美元，占贝克计划提出的3年貸款总额的约40%。

4. 菜单选择办法。1987年美国调整了贝克计划，提出了“菜单选择方法”，即允许债权银行在可选的债务减免方式（债转股、债务回购等）中选择自己合适的方式。其实质是通过市场途径，通过债务重组保证债权方权益，以直接贷款的方式转换为贷款方新的贷款，低于市场价购买债务国债券或债务证券化等。菜单选择方法成为后来中等收入国家债务问题解决的基础，逐渐成为债务重组的重要内容。如玻利维亚政府1988年1月与债权银行达成协议，采用现金回购的方式，按89%的平均折扣率回购3.4亿美元的未偿还债务。回购资金主要来自世界银行信贷融资和IMF会员国自愿捐款。具体方式为，以11美分买1美分的价格现款购买2.7亿美元债务，用以玻利维亚货币计值、按美元指数计算的无息票投资债券换回0.7亿美元债务（杨九声，1990）[3]。

5. 布雷迪计划。与贝克计划不同，布雷迪计划主张对债务国债务实施存量减免，并强调对债务偿还减免的官方支持，即由IMF、世界银行以及债权国政府为消减债务本金和利息提供资金支持。前提条件是重债国能够进行经济政策改革和结构调整，恢复国内经济增长，且不能采取以新债偿还旧债的方式偿还剩余债务。布雷迪计划的主要措施有：（1）债权银行自愿免除重债国所欠部分银行债务;（2）IMF、世界银行及日本联合设立基金库，为重债国减免后债务本息提供担保;（3）重债国通过债务转股权、债务转低利息债券和债务转债权的方式与债权银行进行减债交易。

（二）官方债务处置：来自非洲债务危机处置实践

1970年非洲国家外债总额仅130亿美元，之后急剧增加，于1990年达到2719亿美元，于1999年升至3500亿美元，为非洲出口总额的3.3倍，年偿付本息达230亿美元。为彻底解决非洲债务问题，国际货币基金组织、巴黎俱乐部等国际组织相继制订了一系列救助计划、债务减免措施（蒲大可，2020）[4]。

1. 债务重组。债务重组是在维护债权方利益的原则下，对债务国所欠债务的偿还时间、偿还方式以及偿还数量所作的调整。其核心是尽可能保证债务国对债务的偿还。债务重组是在保持债务存量的前提下，通过改变债务流量解决发展中国家的偿付困难。在世界银行的债务战略模型中，债务重组方案包括18种：（1）调整本金支付;（2）调整利息支付;（3）调整拖欠本金;（4）调整拖欠利息;（5）调整债务余额或再融资;（6）减免现时或未来的本金支付;（7）减免现时或未来的利息支付;（8）减免拖欠本金;（9）减免拖欠利息;（10）减免债务余额;（11）回购债务;（12）新债与旧债的调换;（13）债务与证券调换;（14）拖欠本金;（15）拖欠利息;（16）在不调整情况下，支付拖欠本金;（17）在不调整情况下，支付拖欠利息;（18）支付未到期债务。1980年1月至1990年9月，共有28个撒哈拉以南非洲国家与官方和商业信贷人达成了135项外债再安排协议。

2. 巴黎俱乐部的债务减免。针对非洲的中低收入重债国家以及重债穷国，八国集团以及巴黎俱乐部提出了一系列的债务减免条例，包括1987年的威尼斯条款、1988年的多伦多条款、1990年的休斯敦条款、1990年的特立尼达条款、1991年的伦敦条款、1994年的那不勒斯条款、1996年的里昂条款和1999年的科隆条款等。各条款基本上都是利用菜单模式，为债权方提供债务减免、债息减免、延长偿还期等选择。目前，巴黎俱乐部根据实际债务调整工作的需要，并在得到债权方认同的前提下，将长期以来形成的众多繁杂的条款整理为四个等级的标准条款：基础条款、休斯敦条款、那不勒斯条款和科隆条款（见表2）。在重债穷国和非重债穷国债务处理上，巴黎俱乐部根据条款等级和债务程度，坚持个案处理的原则，结合债务互换、债务减免、利率和期限调整等方式，分别设计债务重组方案，以便有效解决债务国债务问题（赵雅婧和李瑞民，2017）[6]。

3. 重债穷国倡议（HIPC）。HIPC由IMF和世界银行于1996年9月共同发起，在1999年科隆峰会上被修改为“加强的重债穷国倡议”（E-HIPC），2006年底被终止。HIPC的基本思路是将债务减免释放的资金用于重债穷国的减贫支出（蒲大可，2020）[4]。其实施程序是：（1）重债穷国需要符合必要的基础条件，如果符合即达到“决策点”;（2）达到“决策点”的重债穷国，必须接受特定的过渡性减债计划，并由IMF和世界银行进行可持续性评估;（3）重债穷国满足相关持续性减债条件后即达到“完成点”;（4）达到“完成点”的重债穷国，可获得不可撤销的债务减免（见表3）。不可否认，HIPC在处理非洲债务问题上发挥了积极的作用，截至2016年底，33个非洲重债穷国中，仅剩下苏丹、索马里和厄立特里亚三个国家处于“决策点”以前，其余国家均达到了“完成点”，说明IMF和世界银行的减债思路得到了绝大多数非洲国家的认可。但HIPC也存在明显不足：一是相对于重债穷国巨额的债务来说，减债幅度和官方发展援助贷款额度太小;二是债务减免的附带条件需要配合重债穷国经济发展水平以可持续的方式实施，执行进度非常缓慢;三是某些突发事件或外部冲击可能导致部分已达“完成点”的重债穷国的外债水平出现不可持续性，导致债务可持续性水平标准失衡（蒲大可，2020）[4]。

4. 多边减债倡议（MDRI）。多边减债计划是重债穷国倡议的延续，是为了彻底免除重债穷国欠IMF、世界银行、非洲发展基金约400亿—550亿美元的债务，主要目标是为重债穷国