民事检察监督中引入听证制度研究

民事检察监督中引入听证制度研究

作者：袁书广

来源：《法制与社会》2016年第34期

摘要随着《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》出台以及《民事诉讼法》的修改施行，基层检察机关民事检察工作监督内容发生重大变化，息诉工作压力不断增大。本文以B区检察院2014、2015年案件数据为例，采取实证研究方法，论证了民事检察监督中引入听证制度的必要性及可行性，并提出了听证机制设计。

关键词民事行政检察听证必要性可行性

作者简介：袁书广，天津市北辰区人民检察院助理检察员，研究方向：检察理论及实务。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.12.019

听证一般是指在国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序。听证制度于1996年在《行政处罚法》被首次引入。1990年民行检察办案规则中首次提出公开听取当事人意见直至2013年最高人民检察院通过《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》明确规定听证程序。民事检察监督听证制度作为检务公开的一种方式，彰显的重要作用，逐渐被各地检察机关重视。

一、民事检察监督案件审查处理现状分析——以B院2014、2015年案件数据为例

（一）作不支持监督申请决定案件逐年增多，息诉压力增大

近年来，随着民事诉讼法、行政诉讼法相继修改实施，检察机关受理的申请监督案件经法院一审、二审、再审程序后，监督标准更加严格，启动监督程序更加谨慎。2014年，B院作不支持监督申请决定案件占审查民事行政申诉案件总数的42.9%。2015年，B院作不支持监督申请决定案件占审查民事行政申诉案件总数的58.8%，年增长66.7%，可见，需要作息诉工作的案件越来越多。同时，由于申请监督人经历了一审、二审、再审，对司法机关心里抵触较大，在收到不支持监督申请决定书后，申请监督人情绪激动，极易引起缠诉闹访，结案后三次以上接待当事人进行释法说理比例逐年加大，2015年B院此类工作占全年息诉工作量的46%，息诉工作的难度也逐渐加大。

（二）作出监督决定案件，法院采纳率逐年下降

2014年B院向法院制发检察建议采纳率为75%。提请抗诉采纳率为100%。2015年，B院向法院制发检察建议采纳率为50%。采纳率低的原因复杂，主要原因：一是涉案法律问题存在

争议，学术界和司法实践认识不统一；二是检察机关与法院处理同一案件考虑相关因素不一致。无论何种原因导致案件决定未被采纳，B院均承担案件的息诉责任。因而需要检察机关在办理民事检察监督案件过程中不断强化审查标准，进而提高案件质量。

在息诉压力不断增大情况下，可否引入听证制度，解决息诉难题，值得进一步探讨。

二、民事检察监督中引入听证制度的可行性

考察一项新的制度是否应该制定，能否得到正确执行，必须对其执行的可行性进行论证，这种论证，主要应该从该制度所依据的法律基础和实践中的可行性两方面进行。

（一）法律基础

最高人民检察院1999年5月10日通过的《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》，实际上是确立了民事检察听证制度。因为听证的核心内涵是听取当事人的意见，而公开听取当事人陈述也正是要听取当事人对申诉案件的意见。所以，《试行规则》在我国确立了民事检察听证制度，应无疑问，但规定比较简略，从形式上也没有采用“听证”一词。2013年9月23日，最高人民检察院通过《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》，在第五章第二节已经明确规定了听证制度，并且对听证程序参加人员、听证顺序、听证秩序等进行了一定细化。《监督规则》为检察机关开展听证程序奠定了法律基础。

（二）实践基础

许多地方各级检察院也在《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》基础上制定了本院的听证规则，并且取得了很好的效果。比如青岛市人民检察院于2012年就开始推行在民事申诉监督案件中引入公开听证机制，并且制定了《青岛市人民检察院民事行政申诉案件公开听证实施办法（试行）》，一年举办听证会280余场，取得了很好效果。2014年天津市人民检察院第二分院、宁河县人民检察院也在开展了民事检察监督听证程序。这些实践中的尝试和经验，为检察机关推行民事检察监督听证程序奠定了实践基础。

三、民事检察监督中引入听证制度设计

（一）听证的范围

高检院出台的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》对听证制度作出了明确规定，这具有进步意义，但对于听证适用范围却没有明确界定。笔者认为，对于下列民事检察监督案件可以召开听证会，对涉案事实、证据及适用法律进行公开陈述、示证和辩论，充分听取听证员、当事人的意见，依法公正处理案件：

1.存在不稳定因素的。存在不稳定因素是指案件一方或双方当事人人数众多，当事人情绪激动、行为极端，有进京上访隐患或者行为等风险评估等级较高的案件。

2.在本辖区有重大影响的。重大影响指的是案情复杂、涉及范围广、诉讼标的的金额较大、案件可能或者已经被各级媒体关注，可能或者已经引起舆情关注的。

3.事实认定及法律适用有重大分歧的。重大分歧指的是案件承办人在审查案件过程中发现，案件事实及法律适用存在认识分歧，经部门集体讨论仍难以统一意见的情况。

4.其他有必要召开听证会的。听证范围的具体设计能否涵盖所有适用听证的民事诉讼监督案件有待实践证明，而且一项制度的创立往往具有滞后性。为了避免需要听证的民事诉讼监督案件未纳入听证范围，导致听证程序不能启动，进而影响当事人权益，遂设定该兜底条款。

（二）听证的程序设计

在对司法实践中民事检察监督听证程序进行梳理、整合的基础上，结合《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第五章第二节关于听证的规定，笔者认为，应从以下方面设计听证程序：

1.听证的提起。《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第五十七条第一款规定，人民检察院审查民事诉讼监督案件，认为确有必要的，可以组织有关当事人听证。这是检察机关依职权启动听证程序方式。笔者认为，为了充分保障当事人权益，体现司法公正，提升司法公信力，应设计依申请启动听证程序方式。民事诉讼监督案件当事人认为申请监督案件符合听证范围的，可以向检察机关提出申请。不过为了防止当事人滥用权利，浪费司法资源，同时应规定由检察机关经审查作出是否同意启动听证程序的决定。

2.听证的准备。（1）确定参加听证的人员。参加听证的主要有主持人（即案件承办人）、书记员、申请监督人及其他当事人、听证员，必要时可以邀请相关媒体旁听。其中听证员主要是《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第五十七条第二款规定的与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者当事人所在单位、居住地的居民委员会委员以及专家、学者等其他社会人士。但笔者认为，为了帮助的查清案件事实，也可以邀请本院控申等部门、上下级检察院民事行政检察人员、原审法官等人员参加。（2）提前告知，人民检察院组织听证，应当在听证三日前通知参加听证的人员，并告知听证的时间、地点。

3.听证的举行。听证应当按照下列顺序进行：（1）主持人公布听证事由，宣布听证员和其他参加人员名单、宣布听证纪律，告知当事人有关听证的权利和义务，询问当事人对听证员是否提出回避申请；（2）主持人介绍案件诉讼经过以及听证会的议题。（3）申请人陈述申请监督请求、事实和理由；（4）其他当事人发表意见；（5）申请人和其他当事人提交新证据