行政许可听证制度

我国行政听证制度浅析

MG0606048 行政管理专业谷小翠

摘要：行政许可听证制度的设定是我国听证制度发展的进一步深化，对完善听证制度建设有着促进意义，同时也存在尚需改进之处。本文对行政许可听证制度设立的亮点及不足进行了评析，并提出了一些解决措施。

关键词：行政听证制度亮点不足措施

一行政听证制度渊源

听证制度起源于西方资本主义国家，英国普通法中的“自然公正原则”和美国的“正当法律程序”被认为是听证制度的最早渊源。自然公正原则核心内容主要包括:1.任何人不能成为自己案件的法官；2.当事人非经听取意见不受人身或财产的处罚。自然公正原则最初仅适用于司法程序，后来法官成功通过判例将这一原则贯彻到合法权利或地位受到行政权侵害所有案件中，成为约束行政机关行政活动的程序规则。行政机关在行使行政权力给公民权利带来不利影响时必须听取当事人意见，只有公正地听取了受不利影响的当事人的意见后，权力的行使才有效。美国宪法确立的“正当法律程序”原则是在英国自然公正原则基础上的进一步发展。正当程序原则要求一切权力在行使剥夺私人生命、财产或自由时,必须听取当事人的意见，当事人具有听证的权利。美国宪法对该原则予以确认，使得行政机关在做出决定时必须遵循法定的程序，给相对人辩解的机会，如果违反了这一规定，此项行政决定就有可能被撤销。

二制度亮点

1.听证笔录引入

听证笔录是指听政主持人在听证过程中对整个听证活动所做的客观记载，是确定行政关是否听取当事人陈述与申辩的凭证。听证笔录对行政决定的作出是否具决定性的影响,行政机关是否充分尊重听证笔录的法律效力，是衡量听政程序能否真正发挥作用的关键。在听证程序的实际运作中，行政机关作为最终裁决者，如果赋予其在使用听证笔录方面享有较大自由裁量权,而不是必须以听证笔录作为作出决定的唯一依据，就有可能使听证制度流于形式。所以，正如美国的行政法学家施瓦茨指出：“在依法举行的听证中，行政法庭作出裁决时，不得依据记录以外的任何材料，若不遵守这一原则，听证的权利就毫无价值。”

听证笔录的法律效力。世界各国主要有两种模式，一种是听证笔录对行政决定具有一定的约束力，这以德国，日本，韩国，台湾为代表。行政机关只是将听证笔录作为作出行政决定的参考，而并不是唯一的依据。另一种是美国《联邦行政程序法》里规定的案卷排它原则，指听证笔录及在程序中提出的全部文书，申请文书是作出裁决的唯一案卷，行政机关在听证程

序结束后做出的决定只能以案卷为依据，否则，行政决定无效。

许可法第48条规定：行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。从而在法律上首次确认了听证笔录的法律效力，学术界通常认为这是案卷排它原则

在我国的确立。但无论是官方对许可法的解释还是人大出版的《行政许可法》法律释义都没有提及案卷排它原则。行政许可法只规定了听证笔录的约束力，以此认定案卷排它原则已经在我国完全确立还比较牵强，但许可法第48条对听证笔录效力的规定对防止听证制度流于形式，完善健全听证制度起到了积极的促进作用。

2.听证效率原则的发展

听证程序和其他行政程序一样肩负着实现程序正义的任务,是立法者针对实体法为解决公共权力信任危机中独臂难撑的困境而另行开辟的解决途径，但在听证的诸多利益之下,暗含的是巨大的行政成本付出，突出体现在其对行政效率的削弱方面，而在现代行政管理中，“效率原则是现代行政的重要特征和生存基础”。因此，大范围、频繁地使用行政听证程序并不一定是好事。如何平衡听证效益与行政效率之间的利益关系问题，应遵循以下原则：个人利益与公共利益均衡。即只有在行政许可有可能较严重侵害个人利益的情况下才适用听证。在轻微影响当事人权益或当事人放弃听证权利的情况下，不适用听证。二是效益大于成本原则。如某一许可事项的听证效益小于成本就不需要举行听证，反之则要举行听证。

提高听证效率有两个实现途径，一是缩小听证程序的适用范围，二是限制听证的举行时间，处罚法在首次引入听证程序时，仅对听证范围做了限制。但是没有对听证时间做出限制许可法在这两个方面都力图有所加强，在听证范围上，第46、47条规定，可以适用听证程序的包括：法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项；行政许可直接涉及申请人及他人之间重大利益关系的。从措辞上看，立法机关显然是很谨慎的，力图防止听证程序的过泛适用而增加行政机关的负担，影响行政效率。

3.法律责任加强

对违反听证程序的法定责任的追究是对行政行为的一种监督，也是对相对人的一种救济。处罚法引入听证程序时，目的就是希望采用一种准诉讼的方式，给行政相对人以充分的机会为自己的权利进行辩护，从而增强行政权力的公正性和信任力，但是由于制度的不完善，使得听证程序在行政实践中得不到应有的重视，究其原因，一是听证之后做出的听证决定不具有法律约束力，行政机关完全可以把听证当成一个可有可无的程序。随着听证笔录的法律约束力得到确认，这个问题初步得到了解决；二是即使行政机关在法律完全具备的情况下不给予相对人听证的机会，对行政机关来说也没什么不利的影响。许可法第一次强调了应当举行听证而不举行的法律责任问题，对提高听证的实用性将产生积极的效果。许可法在72条规定行政机关及其工作人员应当举行听证而不举行的，由其上级行政机关或者监督机关责令改正。情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

三、我国行政许可听证制度存在的主要问题

听证制度作为我国行政许可实施运作中的崭新内容,是做出正确重大行政许可决定的政策保障,是法治国家普遍采用的一种制度。中国的听证程序产生于1996年通过的《行政处罚法》。近几年来,各地各行各业举行了数百场听证会,引起了社会各界的广泛关注,受到了广大群众的普遍认可。但目前我国的行政许可听证制度也存在一些亟需完善的问题。

其一,具体行政行为听证的适用范围太窄。相比之下,国的听证程序的适用范围具有以下特点:一是适用范围较广,一般不加什么限制;二是主要适用于相对人不利的处分。而在我国 2004年7月1日《行政许可法》生效后,听证程序可适用于行政许可,将其他行政行为排除在听证程序这种状况,不利于保护行政相对人的合法权益,也不利于行政公正价值目标的实现。

其二，抽象行政行为的听证范围不全面,行政立法听证流于形式。当前,《价格法》、《立法法》只解决了我国行政立法,即行政法、行政规章的制定过程中的听证,而对于除行政立法以外的行政决定的制定或其他抽象行政行为,则没有现行法规规章将其纳入听证范围,这无疑是我国听证制度的一大缺陷。在我国行政程序中,一般性的征求各方意见可由行政机关视情况而定,无论是否听证均不影响其立法活动的效力。

其三，听证参与人只限于听证相对,对第三人的合法利益保护不足。美、日、德均将第三人列入听证参与人中,而在我国没有这样的规定,事实将其排除在听证程序之外,这样不利于保护第三人的合法权益,并易造成行政处罚决定后,因第三人不服处罚决定,而启动行政救济程序,从而增加行政执法、司法成本。

其四，没有规定案卷排他主义。我国有关法律规定了听证程序,但听证笔录在决策中有什么作用却没有规定,并未规定只有经过听证的材料才能作为行政决策依据,从而不能排除行政机关将未经听证的材料作为决策的依据,为听证走过场开了方便之门。

造成这种情况的原因大致有三点：一是重实体轻程序的落后法制观念。我国没有程序至上的传统,政府机关普遍存在轻程序现象,他们重视其实质内容和后果是否合法,只要实质内容合法不按程序办事也无关紧要。这种现象实际上是无视听证程序的独立价值,无视听证程序的法律规定。二是程序对权利的保障作用未充分发挥的法律体制。在我国程序违法对实体行政行为效力的否定是不彻底的,如果实体行政行为违法,当它被撤消以后,行政机关不得由同一事由和理由做出与原具体行政行为基本相,然而,这一规定不用同的具体行政行为于程序违法。三是公民法律意识和主题意识薄弱的法制状况。我国公民的权利行使范围越来越广,权利保护机制日益健全完善,但公民通过行使这些权利来维护自己的合法权益相对较少。

四，完善我国行政听证制度的对策

其一，要从深度和广度上扩大行政许可听证的适用范围。一是行政处罚。行政处罚的种类包括警告、罚款、没收违法所得和没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚等七种。《行政处罚法》规定的适用听证的情况只有责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等三种行政处罚,将行政拘留和没收违法所得、没收非法财物排除在外了,似有不妥。二是重大侵益性行政行为如行政征收、行政强制等。三是重大授益性行政行为如行政许可,因为行政许可是行政机关根据相对人的申请,依法赋予符合法定条件的行政相对人从事某种法律一般禁止事项的权利和资格的行政行为,是一种“特权”行为,将对相对人的重大利益产生影响,应将其纳入听证适用范围。四是行政抽象行为。行政抽象行为包括两种：一种是以制定规范性法律文件形式表现出来的行为,如行政立法也包括制定其他规范性文件的行政行为;另一种是非规范性文件表现出来的行政主体发布的针对不特定人或事的通常一次性适用的决定、决议或通知。对于前一种,如果是国务院