专题 5 中国现行土地管理体制

令不行，有禁不止”和“上有政策，下有对策”现象。
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一
现行土地管理体制的某些缺陷
（3）中央向地方提供的“业务指导”约束性不够，地方土地
管理行政组织从属于地方政府，当对地方党委、政府负责 与受中央业务部门指导发生矛盾时，往往毫不犹豫地选择 前者，使中央政策在执行中大打折扣。 （4）监督机制难以发挥作用，也缺乏适时的评估和反馈机制， 难以及时发现和纠正政策执行中的偏差。如果说权力关系 不明提供了权力滥用的潜在可能，那么共享权力的实际运 作方式则直接造成了中央土地宏观调控能力的削弱和对地 方土地管理权力监控的缺失。
一
现行土地管理体制的某些缺陷
症结就在于现行土地管理体制及其所内含的土地管理权力分配 和利益机制不够清晰、合理，且缺乏制度性的分权保证。 • 一是中央与地方的土地管理权力关系模糊。
• 现行土地管理行政组织看似明确划分为自上而下的4～5个层级，各 级都有自身的具体职能，但各级政府的土地管理权力特别是中央与 地方之间的土地管理权力大都没有明确划分，如调查权、规划权、 调控权、审批权、供应权、收益权、执法权等等，中央和地方都在 行使，该集中的权力没有集中，该分散的权力没有分散，其结果， 必然出现中央集权过多与地方分权过度并存局面。集权过多，难以 保证决策的科学性，也难以调动地方的积极性，造成管理效率损失； 分权过度，导致耕地保护等公共产品提供困难和负外部效应难以避
```````
地( 市)级土地管理部门(Cn) ```````
地(市)级土地管理部门(C1) 地(市)级土地管理部门(C2)
县级土地管理部门(D1)
县级土地管理部门(D2) ``````` 县级土地管理部门(Dn)
乡(镇)土地管理所(E1)
乡(镇)土地管理所(E2) ``````` 乡(镇)土地管理所(En)
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土地管理体制变革背后的深层矛盾
• 保护耕地与建设用地的矛盾 • 中央政府与地方政府的矛盾 • 公共管理者与土地所有者之间的矛盾 • 条条与块块之间的矛盾
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第二节 中国现行土地管理体制 的建立与运行
一 二 土地统一管理体制的建立 现行土地统一管理体制的运行及其成果
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一
现行土地管理体制的确立
• 从横向关系看，在各级政府的各相关部门之间尚 未形成严格土地管理的合力，从而大大降低了土 地管理的权威性和有效性
• 从纵向关系看，难以形成统一的、有权威的土地 管理的制度和政策的顺畅实施，也不会有严格公 正的土地违法事件的监督和检查 • 对于在我国经济发展中长期形成的粗放式增长方 式，人们已经习以为常，司空见惯 24
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二
现行土地管理体制深化改革 的方向和原则
• 从历史的和国际的经验来看，将资源管理从产业管理中独立 出来，同类资源由部门分管走向集中管理，不同资源由分散 管理走向统一管理；资源管理的目的由单纯的保障供给，重 点转到充分利用与合理保护；资源管理的手段从单纯的行政 手段，转到综合运用法律、经济、科技及必要的行政手段等， 正在成为资源管理体制改革的基本方向。土地资源作为中国 的短缺资源更应坚持这样的改革方向。
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一
现行土地管理体制的某些缺陷
缺乏制度化的分权保证还直接造成土地管理政策制定和执行中
出现众多“讨价还价”和“互相攀比”现象，其中最突出的
是各类开发园区的随意设置和各种区域性特殊土地政策的纷 纷出笼。其结果，不仅使中央的统一土地政策遭到侵蚀和虚 化，也加剧了地区间的不公平竞争，助长了土地领域的腐败 行为。
• 在城市土地管理方面
（1）城市土地管理机构不健全，职责不清、政出多门 （2）以行政管理手段代替经济、法律、科技管理手段 （3）在城市没有建立起完整的地籍档案，土地权属不清，事 实上土地国有制在相当程度上被部门、单位所有制所代替.
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86年以来城乡土地管理事权的不断拓展
（1）86年，发布通知，决定成立国家土地管理局加强统一 管理 （2）88年，修宪、改法确立两原则，一制度
土地利用总局
1956
农业部
农垦部
城市 服务部
内务部
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多头分散管理阶段
直到1982 年，我国实行的都是城乡土地分割，用地部门分 散管理的体制。这种体制的特点是： • 各级政府机构中没有专门的土地管理机构； • 城乡土地分开管理，农村土地(包括农田和林地)由农业部 门管理；城市土地由用地部门分散管理； • 水电、交通、铁路等部门对自己使用的土地负责； • 军队负责管理军事用地；
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86年以来城乡土地管理事权的不断拓展
（4）针对土地管理体制方面出现的问题，党和国家于2004
年底确立实行省级以下土地垂直管理。
改革后省级国土部门维持现状不变； 市、县国土资源主管部门的领导班子由上一级国土部门任免；
设区的市（州），土地管理权上收，区一级国土资源局改为市国土主 管部门的派出机构。
乡(镇)国土资源管理所的机构编制上收到县(市、旗)人民政府管理；县 (市、旗)可以根据实际情况和工作需要，按乡(镇)或区域设置国土资源 管理所，为县(市、旗)国土资源主管部门的派出机构。 但市、县国土主管部门仍为当地政府的工作部门，人员编制由地方政府 管理，土地管理部门领导班子的任免还需要征求地方的意见
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二
现行土地管理体制深化改革 的方向和原则
• • • • •
坚持从中国国情出发的原则 适应社会主义市场经济体制要求的原则 坚持依法治国、依法行政的原则 坚持政企严格分开的原则 协调“条块关系”、保证政令畅通的原则
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思考题
• 结合实际，谈谈你对我国土地管理体制
改革中存在的问题和发展趋势的看法。
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一
现行土地管理体制的某些缺陷
三是土地管理权力缺乏制度化保证。
近年来中央政府频频出台改革举措，一方面着力强化中央的宏 观调控职能，另一方面着力加强省级人民政府对本辖区土地 的统筹管理能力，但许多措施成效有限。 究其原因，主要是有关改革措施缺乏制度化的有力保障。
比如，中央借土地计划总量控制实施“严而又严”管理，有的 地方则通过放任基层政府和企业违法用地“化解”计划指标 的紧张；又如，中央强化用地项目审批的土地规划管制，有 的地方则采取调整规划方法使违规项目合规化，等等。
8
国土资源相对集中统一管理阶段
土地资源 规划管理
保护合理利用
国 土 资 源 部
矿产资源
海洋资源
9
二
管理事权的演进
• 1986年前，城乡土地管理工作内容少，事 权单一 • 1986年后，城乡土地管理工作事权不断拓 展
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1986年前，城乡土地管理工作内容少，事权单一
在农村土地管理方面
• 解放初期，土地改革 • 58年实行人民公社化，62年改为“三级所有，队为基础” • 78年后，实行联产承包责任制
• 城市建设机构负责城市土地的征用、规划、使用与管理。 1982 年，农业部成立了土地管理局，形成了农村土地由农 业部管理，城市土地由建设部管理的格局。
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城乡土地统一管理阶段
1986年国务院第100次常务会议对
如何加强土地管理工作进行专门研究决
定：
（1）确定全国土地资源统一管理体制
（2）成立直属国务院的国家土地管理局
规 划 司
耕 地 保 护 司
百度文库
土地 利用 管理 司
财 务 司
办 公 室
地 籍 管 理 司
执 法 监 察 司
政 策 法 规 司
人 事 教 育 司
国际 合作 与科 技司
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全国土地管理机构网络示意图
国土资源部(A)
9个土地督察局
省级土地管理部门(B1)
省级土地管理部门(B2) ``````` 省级土地管理部门(Bn)
• 1998年国务院机构改革中组建国土资源部 1 机构设置上形成集中统一的管理体制
2 事权和职能划分上确立了双重领导体制 ？
3 耕地保护问题作为依法行政的重点
4 赋予了国土资源规划的责权
5 进一步加强了执法监督
6 实行政企分开、政事分开、依法行政
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（一）国土资源部管理体制设置
国土资源部
9 个 土 地 督 察 局
• 健全法制，依法行政，实现土地管理秩序的基本好转
• 加强了土地基础业务建设
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第三节
中国国有资源统一管理 体制的建立与发展
一 现行土地管理体制的某些缺陷 二 现行土地管理体制深化改革的方向和原 则
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一
现行土地管理体制的某些缺陷
• 当前我国的土地管理体制还难以保证实施符合中 国国情的土地供应政策
免，影响宏观平衡和整体效益。
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一
现行土地管理体制的某些缺陷
二是政策过程的非理性。 中央与地方共享权力的实际运作方式，是中央制定政策、地方 执行政策，中央向地方提供“业务指导”。这一政策过程 至少存在以下4个缺陷： （1）中央制定政策时，由于缺乏充分的地方信息，往往影响 到决策的合理性、针对性和及时性，甚至不排除出现大的 决策失误。 （2）地方执行政策时，出于谋求地方利益甚至官员自身利益 的考虑，往往选择性地执行，即对自身有利的就积极贯彻、 全力以赴，不利的就消极对待、阳奉阴违，出现所谓“有
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86年以来城乡土地管理事权的不断拓展
（5）2006年7月,国务院办公厅发出《关于建立国 家土地督察制度有关问题的通知》,在全国建立土 地督察制度,由国土资源部向地方派驻9个国家土 地督察局。
中央政府希望能将土地管理置于自己的直接控制之下。
比较分级管理,“垂直管理”和“土地督察”希冀依靠自我纠 正机制对现有管理模式进行改进,但归根到底,“垂直管理” 和“土地督察”仍然属于“政府自我控制模式”,即依靠 内部监督来加强政府自我克制,依然存在风险。
形成了中央、省、地(市)、县(市)、乡(镇)五级土地管
理体系，也形成了以“城乡地政统一管理”和“条块结合、 以块为主”为特点的体制格局。
（3）98年，修订了《土地管理法》，对若干重大问题修改
和完善，确定基本国策，实行土地用途管制制度
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86年以来城乡土地管理事权的不断拓展
1998年以后，随着我国社会主义市场经济体制改革的深入， 土地作为要素进入市场，其经济效益日趋显现，分灶吃饭 的财政体制，使得地方成为相对独立的利益主体，加上农 业特别是种植业作为弱势产业，与其他产业在比较利益上 的巨大差距，使得难以有效保护耕地和合理利用土地，由 土地引发的矛盾不断。 2004年，据有关部门统计，每年因土地问题而上访的案件 占总上访量的60% 左右，形势不容乐观，土地管理体制 改革势在必行。
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专题 5
中国现行土地管理体制
管理资料
1
第一节
中国土地管理体制的演进
第二节
第三节
中国城乡土地统一管理体制的确立与运行
中国国土资源统一管理体制的建立与发展
2
第一节 中国现行土地管理体制的演进 一 土地管理体制的定义
二 机构设置的演进 三 管理事权的演进
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土地管理体制的定义
社会经济发展
土地管理体制
服务 决定
土地所有制
法定程序
土地管理组织各层次、各部门的 组织关系制度化的形式表现
实质
实现土地管理组织 整体功能
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机构设置的演进
• 统一管理阶段（1949年 地政局）
• 多头分散管理阶段 • 城乡土地统一管理阶段 • 国土资源相对集中统一管理阶段
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多头分散管理阶段
内务部
地政局
农业部
1952 1954
建筑 工程部
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二
土地管理体制的运行及其成果
监督机构 指令 发
出
输入
输出 执行机构 观察系统
原始信息 接受单位
指挥中心 反馈机构 加工后信息
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主要运行成果
• 加强了土地管理特别是耕地保护工作，基本实现了耕地总
量动态平衡
• 加强国土资源的调查评价和科学规划，为国民经济的持续 发展提供基础 • 加强国土资源信息系统建设，实现信息服务社会化 • 深化土地使用制度改革，加强土地市场建设