第八章 文化资源的管理

第八章文化资源的管理

一、文化管理体制改革的主要问题

二、文化管理体制改革的对策

三、中外文化遗产资源管理体制的比较

一、文化管理体制改革的主要问题

文化资源是属于文化大范畴内的，首先对文化这样一个大环境的管理体制有一个概括性的了解。

尽管我国文化事业单位管理体制改革已经取得了一定的进展,积累了一些有益的经验,但由于没有明确的改革目标,缺乏整体性改革思路和配套的改革条件,尤其是人们在思想观念上还存在许多过于片面和僵化的认识,致使文化事业单位体制改革阻力和困难重重。归纳起来,当前我国文化事业单位管理体制改革过程中,面临如下主要问题和障碍:

第一,文化事业单位管理体制改革相对滞后。随着社会主义市场经济的建立，文化事业单位的服务对象市场化、事业资源及其价格的市场化以及事业发展与经济发展的一体化要求等等,致使文化事业单位不能继续按照传统的计划经济机制运行。虽然目前新闻出版广播影视业作为特殊的事业单位也可以开展企业化的经营活动,获得经济利益,从完全财政拔款过渡到“自主经营、自负盈亏、自我积累、自谋发展”。但从总体上看,文化事业单位体制改革与企业体制和政府机构改革比较而言,我国文化事业单位体制改革相对滞后。

第二,事业单位管理体制改革仍是表层改革,缺乏应有的广度、深度和力度。前期文化事业单位体制改革的焦点也主要集中在拓宽事业经费来源上。但这些改革措施，并没有触及文化事业单位管理体制的核心问题，即没有解决各文化单位的职能划分、界定和转换问题,而只是停留在事业单位人事制度、财务制度等方面的表层改革。

第三,文化事业单位管理体制改革尚处在单项推进、局部试点、各行其是的探索阶段。这种各自为政进行的改革,既不能触动传统文化事业管理体制的根基,也不能解决发展中的难题,甚至造成了一些新的问题,给改革增添新的困难。例如,目前的文化体制改革大都是以行政区域和部门为单位进行，可能形成区域和部门间新的贸易壁垒。如果所有事业单位都搞“创收”,也可能会出现诸如公益性文化事业单位背离社会公共服务目标、服务质量下降等问题。

第四,对媒体的定性不明。过去我们只看到媒体的“喉舌”性质，却忽视了其提供娱乐和信息沟通的功能。目前，大多数媒体实行“双轨制”管理，对于媒体“事业单位企业管理”的定性，是在计划经济体制和市场经济体制间“游移”。这等于用一只手把媒体拉向政府怀抱，让媒体肩负其社会效益的职能，又用一只手把其推向市场，让媒体实现其经济效益的价值。这种计划经济与市场经济双轨并行的管理原则，一方面承担着政策宣传责任，一方面又肩负经营的压力，而管理原则也没有就这样的双重身份做出明确而具体的分化，双轨制的矛盾造成其目标冲突。

二、深化文化管理体制改革的对策

2006年1月，中共中央、国务院下发了《关于深化文化体制改革的若干意见》，提出文化改革的目标和任务，是以发展为主题，以改革为动力，以体制机制创新为重点，形成科学有效的宏观文化管理体制、富有效率的文化生产和服务的微观运行机制、以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局和统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系；要形成完善的文化创新体系，形成以民族文化为主体、吸收外来有益文化，推动中华文化走向世界的文化开放格局。随着我国经济体制和政治体制的日趋完善，文化管理体制的改革将日见成效，还需要做好以下几个方面的工作。

首先，优化管理机构，转变职能。加强政府的宏观管理，减少对文化部门直接控制，明确政府文化管理部门和基层文化单位、文化组织团体的职能。政府从基层文化单位的人事、财务、业务等具体管理中解脱出来，运用相关的文化政策、文化法规、文化经费，对文化艺术和对外文化交流事业宏观调控，化直接管理为间接管理，发挥政府的全局导向作用。基层文化单位作为独立的法人，于政府主管部门不再是下级和上级的隶属关系，而是被指导和指导的关系，赋予基层单位最大的自主权，增强其自身活力，使其能够适应市场需求，更贴近广大人民群众。充分调动基层文化单位和广大文艺工作者的积极性，实现“政文”分开。

其次，加强有关文化的立法工作，采取多种管理手段。我国的文化立法与欧美各国相比还处于起步阶段，很多是部门内部的规章、条例，只在系统内有效，其外就没有约束力。依法治国是我国政府运作与管理方式的基本走向，而文化领域却无法可依，因此加强文化领域的立法显得极为紧迫。管理机制由单一行政手段转为行政、法律、经济等多种管理手段并行的综合管理机制。

当指令性的行政手段相对弱化以后，某些强制性要求则更需要强有力的法律和经济的手段来保证。强化文化管理中的经济手段是重塑新的文化管理机制的关键。文化管理经济手段的实质在于充分发挥和运用利益机制在文化建设与管理中的作用，主要通过制定相应的文化经济政策，运用价格、税收、信贷、工资、奖励、分配等经济杠杆、经济政策以制约、影响、鼓励文化事业向预定的文化目标发展。

最后，实现小文化体制向大文化体制转变。从全国来看，文化管理还处在条块分割格局，但这些部门本身具有不可分割性，条块管理带来了管理上的矛盾和困难，各文化部门整合是必然趋势。在机构改革中，注重文化部门的整体性，摸索文化部门的大系统管理模式，实现向大文化体制的转变。建立和完善综合性政府文化产业管理系统，建立统一的文化产业信息系统，使决策者及时得到正确的文化产业信息，作出有效的决策。建立统一文化市场管理职能系统，包括文化商品、文化要素、文化中介和公益文化事业等的管理。健全公益文化支持系统，形成以政府投资建设为主，同时广泛调动社会力量，以社会捐助为辅助的投融资环境，为公益文化事业的发展提供资金支持。

三、中外文化遗产资源管理体制的比较

通过中外比较。来具体了解文化资源中的文化遗产的管理现状及问题。

(一)中外文化遗产资源管理体制现状

1.中国。中国目前文化遗产分别由相应的职能部门,即建设部、文物局共同管理。这些职能部门从中央到地方形成完整的垂直序列,各自依法律和部门政策对遗产地资源进行管理,形成“条”的组织格局。地方政府设立管理机构并规定设在景区内的所有单位都应服从管理机构的统一管理。由于遗产地具有区域性特点,这些管理机构在隶属关系上又与地方政府联系在一起,在人事、财政、投资等各方面由地方政府主管,形成了横向的“块”的序列。建设部门和文化部门共同负责历史名城的管理工作。在中央有国家建设部和国家文物局两个职能部门共同主管,在地方有地方城建规划部门和文物、文化部门共同负责。而文物保护工作由文物局、文化管理部门负责。

国家制定全国性保护法律如《中华人民共和国文物保护法》及法规性文件,地方在立法权限范围内制定地方性法规、法规性文件,但保护管理机构的设置、地位、性质、责任、经营等均无具体内容。在资金运作方式上,资金筹集渠道仅限于国家财政拨款,地方财政拨款及少量的捐赠,政策的配合与引导上与发达国家有相当大的差距。

由于行政主管部门下属的管理机构直接经营接待,政事合一、事企合一,自收自支。因此现有“遗产所有权与经营权分离”的改革主张,即遗产经营权向旅游部门转让,或在遗产单位实施“一套班子,两种制度”,但实质都属营利性质,均不是遗产管理所需的非营利制度。

2.英国。英国的文化遗产资源管理组织结构由中央政府(国务大臣)———环境保护部———地方政府———地方规划部门构成并垂直管理。国家环境保护部和地方规划部门分别是中央和地方的文化遗产保护的行政机构,环境保护部负责有关法规、政策的制定,地方规划部门负责辖区内保护法规的落实及日常管理工作,如古迹、登录建筑、保护区、历史古城等历史文化遗产本身保护及城市规划等相关内容。地方政府主要执行、解释国家法律条文,并为公众提供保护咨询、指南,同时通过制定本地区的规划及法规性文件,对国家立法作有限的补充与深化。

在欧洲,英国最早在公共服务领域实行“私营化”与“市场化”。撒切尔政府对文化遗产管理制度的改革并非要求将所有权转让给私人,而是要使它们摆脱政府的直接控制,以独立的非营利方式运营。英国在遗产经营制度方面的特征是:由过去的行政管理发展为重视经营,重视制定运营规划,重视市场营销;并且强调,遗产单位受到的资助应当与它为公众提供服务的量和质挂钩。

3.日本。日本文化遗产保护是由文化部门和城市规划部门两个相对独立、平行的行政体系分管。文化部门主管文物(包括传统建筑群保存地区)管理工作,其中央主管机构为主部省文化厅,地方主管机构为地方教育委员会。城市规划部门主管古都保护与城市规划密切相关的古都保护及保全等,其中央主管机构为建设省城市局,地方主管部门为城市规划局。《日本文物保护法》规定中央政府负责全国历史文化遗产的最重要的部分,而地方政府通过地方立法确立更广大的保护地区,地方政府可以自己设立传统建造群保护地区,制定保护条例、编制保护规划。

1998年,日本通过了《特定非营利活动促进法》,通过赋予从事特定非营利活动的团体以法人资格,吸引市民通过义务劳动保护自己的历史社区。目前,日本的历史环境保护已经从单体保存延伸到历史资产再生与再利用,从过去传统的以技术取向为主的保护,转向关心当地居民的感受,社区居民积极参与的保护。

4.法国。法国文化部下设文化遗产局,地方上也有相应机构,负责调查和监督文物古迹的现状和维护情况。在法国,直接由国家管理的重点文物古迹不足5%,近一半的由市级部门管理,而半数为私人管理。地方政府根据城市自身特点结合城市规划制定更为详尽、深入及有针对性的保护、管理、控制性法规与法规性文件。法国以《历史古迹法》和《马尔罗法》分别作为文物建筑与保护区两个层次内容的保护法的核心。完善的国家立法框架与灵活、详尽的地方立法的相互结合是法国文化遗产保护制度的特色。

在遗产资源经营方面,遗产管理事务既“外部化”,又“内部化”。“外部化”是指一个遗产机构将它的部分遗产事务,如游客接待娱乐活动、安全、维护事务,以及辅助性事务,如购物、餐饮等事务,转让给私人机构经营。这样,遗产机构依然保持着它的公共性质。“内部化”是指将上述事务统一收回,由遗产机构自己经营。这时,遗产机构不仅公共性质不变,同时在经营

上又完全自治。一个遗产机构的改革是选择内部化还是选择外部化,主要取决于“成本”。

5.其他西方国家。另外,其他一些国家的文化遗产基本上是由单一部门管理,而且有完善的法律法规。美国的国家公园系统涵盖了其绝大部分已确定的国家自然和文化遗产,美国的国家公园系统由国家内政部下属的国家公园管理局统一管理、统一拨款。在人事权、财政权、事务处理权统一管理体制下, 1965年美国公布了《特许经营法》,公家公园对园内那些向游客提供各类经营性服务的设施实行“特许承租(concession)”管理制度。意大利的文化遗产原来由教育部管理, 1975年后由新成立的“文化与环境资产部”管理。西班牙的文化遗产由文化部管理,其下设立“历史遗产委员会”全面检查、咨询,规划遗产管理工作。加拿大的文化遗产最早由国务部管理, 20世纪80年代则归传播部管理, 1993年,将传播部改为“遗产部”,可见遗产地位的上升。澳大利亚的文化遗产由“环境与遗产部“管理。一些文化遗产大国的法律,如希腊的《古物法》、意大利的《保护艺术品和历史文化资产法》、西班牙的《历史遗

产法》,都有重视保护和经营内容有关的详细规定。

(二)中外文化遗产资源管理体制比较(见表1)

1.英国、日本、法国文化遗产管理体制的共同优点及局限性。一方面,三国在文化遗产管理体制的共同优点体现为:三国不同层次的管理都只设一个行政主管部门,其他相关部门在自身职责范围内协助与监督该主管部门工作。这样就从体系上避免了在行政管理过程中因存在两或多个主管部门而造成的互相扯皮、推诿、职责不清的状况。这符合了亨利.法约尔(Henri Fayor)的统一命令(Unity of Command)、统一指挥(Unity of Direction)的管理原则。法约尔在其名著《工业管理和一般管理》中的一项管理原则规定:“一个雇员不管采取什么行动,只应接受一位上级的命令。”首先,全国性的法律、法规健全,法律文件内容的操作性与适应性很强。并且各类相关政策的制定为保护提供了多渠道,多层次的资金筹措方式,如减免税收,贷款、公用事业拨款、发行奖券、自筹资金等形式。其次,遗产单位保护资金既包括传统上来自公共财政(中央政府与地方政府)的资助和税赋优惠,又打开或扩展了来自私人(基金会、企业、家庭或个人)的投入、资助与捐赠。另外,经费问题的改善还得力于政府对文化遗产管理的放权。对一些低级别遗产,通过售让、契约租让等方式,将所有权或经营权转移到非政府机构(NGO)手中,使有限的公共资金集中于更关键的遗产事务上。第三,调动民间和私人积极性参与管理,将公众利益、公众服务置于遗产管理工作的关键地位,已成为国外文化遗产管理的另一重要特点。这使得自下而上的保护要求和自上而下的保护约束能在一个较为开放的空间中相互接触和交流,并经过多次反馈而达成共识,使民间自发的保护意识能够通过一定的途径实现为具体的保护参与。

另一方面,三国在文化遗产管理体现局限性表现为:三国都缺少较细的专业分工,管理者负担较重,且一旦决策失误就会造成较大损失。最近有学者讨论了从集中方式向分权化进行组织改革的可能性,每个组织需要依靠自己的网络环境来发展而不是依靠垂直管理。例如与中介组织、当地政府、社会的伙伴关系引起了高度重视。

垄断性经营及遗产公益性受损问题。由于遗产具有独特性和唯一性,当它由私人部门经营时,垄断性可能会使公众的消费成本上升,产生公益性和公平性受损问题。而且人们还担心,私营化可能会忽略非营利性质,从而出现贿赂等腐败问题。

2.中国文化遗产管理体制特点。中国文化遗产管理体制存在多头管理,权利分割的问题导致政府作为相互矛盾,因而,管理目标多元化,利益多元化。中国现在的在遗产单位实施“一套班子,两种制度”,“遗产所有权与经营权分离”的改革主张,实质都属营利性质。此类改革在遗产保护、遗产享用的公益性、遗产单位与遗产地社区关系上的弊病已十分突出。造成运行机制不健全,可操作性不强,使文化遗产资源管理是“人治”,而不是“法治”,同时,公众参与意识的淡漠造成文化遗产管理缺乏广泛的社会基础。

3.中外文化遗产管理效应对比:西欧国家由于文化遗产的组织体系由主司文化职能的单一部门领导,有利于统一管理规范、管理政策以及制定统一的保护与发展规划等,从而避免多部门管理中因部门价值取向差异而产生的标准冲突与利益冲突。由于保护法规标准的严格执行,以及遗产保护意识相当普及和经费状况的改善,使保护的范围更广,数量更多。同时,由于重视遗产服务及其经营,将公众利益、公众服务置于遗产管理工作的关键地位,整个社会从日益丰富多样、生动的遗产服务中,获得前所未有的文化与精神受益,更为公众所欢迎。

近几年,中国的五陵源、庐山、泰山等地,由于政府部门利益驱动,造成这些地方城市化、人工化现象严重。周口店“北京猿人”遗址由国家研究单位管理,一直按传统的事业型模式管理,结果资源与环境保护乏力,经营难以为继。宝贵的资源没有给当地社会经济带来好处。然而,黄山、峨眉山和武夷山采取企业经营、资本运作的模式并未导致资源的破坏,相反,资源与环境的保护得到了发展。这些现象表明,对遗产的破坏不在于开发主体是行政机构还是企业单位,而在于保护与开发的法律法规、政策是否到位,各部门的责、权、利是否明确。

通过对中外文化遗产管理体制比较,我们可以看出,国外文化遗产管理体制结合自身的政治体制、经济体制等情况形成了各自的特点,但无一例外地具有以下共同特点: (1)全国性的法律、法规健全,而且法律文件内容的操作性与适应性很强。法律文件在明确对性和范围的基础上,对管理的程序、国家、地方及民间团体的各自职责与相互关系,及保护资金的来源,经营内容都有详尽、严格的规定; (2)不同层次的保护管理否只设立一个行政主管部门。实行统一领导; (3)公众参与,重视文化遗产的公益性; (4)文化遗产经营实行“非营利化”。

国外文化遗产管理是建立在经济高度发展、立法完善、社会发展和人文环境的基础上,同时也是长期历史发展的结果。中国文化遗产管理在法治、保护经费、组织结构、公民参与机制与经营机制等方面与发达国家还有一定的差距。这既有历史与原因,也有现实原因。历史原因源于长期实行的计划经济体制,现实原因是应对文化遗产管理体制和投资体制不顺畅的权宜之计。中国目前处于转型期,有着不同于西方国家的管理环境,权变理论(Contingency theory)认为不存在一种普遍使用的管理原则和组织模式,一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。“权变管理就是依据环境自变数和管理思想及管理技术因变

数之间的函数关系来确定的一种对当时当地都有效的管理方式。”

因此,我国必须探寻一条适合自己国情,既保护文化遗产,又有利于发展经济的路子。对于国外管理体制中的先进内容,如统一管理、政企分开、完善立法、公民参与要积极借鉴吸收,又必须本着因地制宜的原则从改革发展中寻找新的管理体制。