非法占用林地的原因及对策

云南省建设工程征占用林地管理存在的问题及对策研究
云南省征占用林地工作逐步规范化制度化
云南省林业厅
云南省林业厅针对资源林政管理压力日益增大的新情况，采取有力措施，强化林地管理，依法审核审批建设工程征占用林地。

一是严格执行林地管理的法律、法规，进一步规范建设工程征占用林地审核审批管理，并逐步步入规范化、制度化轨道。

2006年，省林业厅共审核审批和上报国家林业局审核审批各项建设工程征占用林地573宗，收取森林植被恢复费3.9亿元。

二是进一步加强与交通、水利、电力等部门的沟通和宣传，增强了其对工程建设征占用林地必须首先报请林业主管部门审核审批的意识。

同时，加强了与国土部门的协调，强调在征占用林地的审批手续办理过程中必须有林业主管部门的审核意见，依法审批。

三是为公开办事程序，严格按照行政许可的规定做好征占用林地的审核审批，为全省经济建设服务。

四是多次对教育、电力、交通等有关部门函复，宣传和强调建设征占用林地须依法报批，并且要依法如数交纳森林植被恢复费，森林植被恢复费不得免交、少交和缓交。

五是查处了凤凰谷电站、保龙高速公路、大丽铁路、蒙新铁路等多起违法占用林地案件，使违法者得到应有的处罚，并如数交纳了森林植被恢复费，补办了征占用林地手续。

六是开展了征占用林地及森林植被恢复费收缴、使用情况检查，打击了违法行为，规范了管理，从根本上扭转了一些单位和个人长期不重视林地保护和随意占用林地的局面，规范了征占用林地的程序，提高了社会依法使用林地的意识，总体上遏制了林地非法流失的现象，促进了林地的有效保护和合理开发利用。

七是积极支持省内重点工程项目建设。

为了保证铁路、机场、新昆明建设等重点工程按时上马开工，省林业厅积极协调，要求各地林业部门在办理征占用林地手续时提前介入、主动服务，按照法律法规，为建设单位和业主当好参谋，提供优质服务，改善投资环境，为当地社会经济发展创造良好的外部条件。

八是按时编制上报了全省“十一五”期间征占用林地年度定额，并上报省政府同意后，报国家林业局批准执行。

云南省建设工程征占用林地管理存在的问题及对策研究
2011-12-18 13:56:34
云南省建设工程征占用林地管理存在的问题及对策研究
摘要：对云南省建设工程征占用林地管理现状进行调查分析，找出现阶段征占用林地管理中存在着森林植被恢复费征收标准不统一，植被恢复没能实现林地占补平衡，可行性研究报告的编写流于形式，相关部
门之间缺乏配合等问题，并从历史、法制、管理、政府4个方面进行了原因分析.有针对性地提出了一系列解决问题的对策和建议.
关键词：征占用林地；林地管理；建设工程；植被恢复；预审制度；云南省
中图分类号：S7；F301.24
文献标识码：A文章编号：1671-3168(2010)05-0084-06
Problems and Countermeasures of Forestland Occupation Management in Construction Engineering of Yunnan
ZHAO Shu-xue
(Ecological Branch of Yunnan Institute of Forest Inventory and Planning，Kunming 650031, China)
Abstract: Status of forestland occupation management in Yunnan construction engineering isAnalyzedand some issues of which no uniform standards for forest vegetation restoration fee, imbalance of vegetation recovery compensation, feasibility study a mere formality, lack of cooperation among relevant departments are identified. Based on analysis from four aspects of the historical, legal, management and government administration, a series of proposals and countermeasure for solving these problems are put forward.
Key words: forestland occupation; forest management;
construction engineering; vegetation restoration; pretrial system; Yunnan
1 研究的时代背景
现阶段我国林业正处于“十一五”即将结束，“十二五”开始着手规划的关键时期.“十二五”时期是发展低碳经济、循环经济和绿色环保的关键期，是我国全面建设小康社会的关键期，也是全面推进现代林业建设的战略机遇期.如何正确把握林业发展新形势，研究“十二五”时期林业发展基本思路，科学合理编制林业发展“十二五”规划，为林业发展争取更为宽松的政策支持和保障，着力解决国际金融危机之后我国林业面临的巨大机遇和挑战，挖掘林业的发展潜力，推动林业全面协调可持续发展，已成为当前和今后一段时间林业发展所要面临的主要问题.在2009年1月19日全省林业局长会议上云南省林业厅厅长指出,在今后一段时期内云南省的森林资源管理要上新台阶，要积极配合有关部门加快推进《云南省林地管理条例》等的立法调研，严格执行林地管理规定，加强与相关单位、部门的协调配合和沟通联系，积极向社会宣传《森林法》等法律、法规和规章，完善行政审批程序，强化对森林植被恢复费的征收管理，提高全社会依法使用林地、节约使用林地的意识，进一步遏制林地非法流失的现象，确保林地有效保护和合理开发利用.
林地是森林资源的基础和核心.没有林地，森林资源和林业生产就无从发展，正所谓“皮之不存，毛将焉附”.林地是林业建设之本、发展之基，是粮食安全的屏障，是解决“三农”问题的潜力所在.保护林地关系到国家
生态安全的命脉和建设生态文明的百年大计.进行征占用林地管理研究，可以为促进经济社会的全面协调可持续发展服务，可以为实现林业发展目标服务，可以不断完善林地保护工作.建设工程征占用林地管理对林业的发展非常重要，需要不断探索、总结和完善.
2 云南省建设工程征占用林地管理存在的主要问题
2.1 森林植被恢复费征收标准不统一，也不切合实际
根据财政部、国家林业局财综［2002］73号森林植被恢复
费征收使用管理暂行办法规定，用材林林地、经济林林地、薪炭林林地、苗圃地为8元/m2；未成林造林地为4元/m2；防护林和特种用途林林地为8元/m2；国家重点防护林和特种用途林地为8元/m2，疏林地、灌木林地为3元/m2；宜林地、采伐迹地、火烧迹地为2元/m2；城市及城市规划区的林地，可以按照上述规定标准的2倍收取植被恢复费.
根据云南省林业厅公告(2006年第2号)，使用林地申请表填写注明：用材林林地、经济林林地、薪炭林林地均包含其采伐迹地.
由此可见，第一，森林植被恢复费的征收标准叙述不清，有按林地类型划分的、有按地类划分的、有按事权等级划分的、有按森林类别划分的.第二，森林植被恢复费的征收标准叙述不严谨，如城市及城市规划区的林地，“可以”按照上述规定标准的2倍收取.
由于上述原因，导致理解上出现偏差，各地在征收森林植被恢复费时各持已见.为了解决因此出现的各种问题，云南省还有一个潜规则，对审核权限在国家林业局，需上报国家林业局审核的项目，其森林植被恢复费按高标准征收；而对审核权限在省内，省林业厅可以自行审核的项
目，其森林植被恢复费则按低标准收取.
一个国家，一个省各区域林地的生态区位等级和生态脆弱程度是各不相同的，森林植被恢复费不能简单地按以上标准进行征收.如在干热河谷地区，生态区位极其重要，生态环境极端脆弱，立地条件相当恶劣，而在该生境条件下的植被大都已演替为灌木林或疏林，但其在当地所发挥的生态功能作用是不容忽视的，且该类植被一旦被破坏就难以恢复.如果某建设工程必须使用这类地区的林地，森林植被恢复费不应该简单地按上述标准（疏林地、灌木林地，每平方米收取3元）进行征收.然而，直到现在，云南省森林植被恢复费征收的标准还是简单地按“地类优先”进行征收，这是极不合理的，是与林业可持续发展的理念背道而驰的.
2.2 植被恢复未能真正实现林论文联盟地占补平衡
建设工程征占用林地是指一切经过人为因素，以工程营造的物质建设或以生产为目的，使林业用地变为非林业用地，林业土地变为非林业土地的占用方式.征占用林地会对自然生态环境造成一定程度的破坏，为了减少对生态环境的影响，《森林法》第十八条规定，建设工程征占用林地的，当地林业主管部门要依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于征占用林地的面积.上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况.
在造林规划时，原则上应安排在非林业用地上进行，只有这样才能实现
林地的占补平衡.然而，由于缺乏监督检查，且可供造林的非林业用地缺乏，再加上法律对这方面也没有进行明确规定，在植被恢复时，一般只认为异地造林面积不少于征占用林论文联盟地面积即可，没有考虑造林地的地类，如在采伐迹地、火烧迹地、宜林荒山荒地等上进行造林均可，恢复的只是森林面积，林地面积并没有得到补偿.如此日积月累，会造成林地面积不断减少.
林业调查规划第35卷第5期赵书学：云南省建设工程征占用林地管理存在的问题及对策研究
此外，一个经营单位(通常以县级为单位)在一段时期内的两类林比例应该是相对稳定的，然而，在建设工程征占用国家重点公益林、省级公益林时，要求进行占补平衡设计，需从商品林中找相应面积的地块进行置换，这毫无疑问地改变了两类林的比例.
2.3 林地、林木补偿和安置补助随意性大
根据国家林业局林资发［2003］139号《占用征用林地审核审批管理规范》的规定，建设工程确实需要征占用林地的，建设单位与被征占用林地单位或个人要签订林地、林木补偿和安置补助协议，并需将其作为征占用林地的申报材料之一.
根据云南省人民政府令第43号《云南省林地管理办法》，对建设工程征占用林地的补偿费、砍伐林木的补偿费和安置补助费标准的规定，这3项费用是需要进行严格合理计算的.
然而在实际操作过程中却未严格按规定进行估算.云南省上报国家林业局审核的项目，省林业厅都要求对这3项费用进行测算，但与其它
省份相比，其测算标准偏低.审核权限在省内的项目，一般只是提及这3项费用，根据双方签订的补偿补助协议进行补偿，由于种种原因，这个补偿补助协议上的数目往往与实际发生的数目不一致，从而损害了林权所有者的合法权益.
2.4 使用林地可行性研究报告的编制往往流于形式
目前，在云南省还未出现因使用林地不可行而被叫停的项目，一方面的原因是林业主管部门介入征占用林地的审核工作过迟，工程建设单位向林业主管部门提出申请使用林地，委托规划设计单位编制使用林地可行性报告的时候，一般都是在用地单位完成了项目工程可行性研究甚至初步设计，已取得了相关单位或部门的批复、核准或者备案文件之后.因此，规划设计单位在编制使用林地可行性研究报告时只能流于形式.另一方面的原因是项目分解，掩盖了事实真相.一些大的建设工程，建设单位为了将征占用林地的审核权限控制在省内，对项目进行分解，分解成几个、十几个甚至几十个.如果从整个工程建设对环境影响的角度看，使用林地也许是不可行的，但由于项目分解，从单个项目看对环境的影响已经不是很大，使用林地已变得可行.这种化整为零的做法比较普遍，需引起职能部门的高度重视.
2.5 林业部门与其它相关部门之间缺乏配合
林地管理是一项综合性很强的社会系统工程，它牵涉到发改委、土地、环保、水利、公安、检察院、法院、司法等各部门.林地管理仅靠一个林业主管部门是远远不够的，各部门之间相互配合十分重要.但是，目前在林地管理工作中还存在以下情况：
1）发改委或相关部门在对项目进行批复、核准或者备案时，没有要求或审查项目是否已经通过林业主管部门的预审，其原因之一是云南省目前还未实行征占用林地的预审制.
2）林业部门的相关规划与土地部门的土地利用总体规划互不统一，有时甚至出现相互矛盾的情况.
3）对于擅自改变林地用途，超过了行政处罚范围的，许多地方林业主管部门抱着大事化小，小事化了的指导思想，找理由免予追究刑事责任，只进行行政处罚，没有将其负责人移送司法机关接受处罚，而司法部门也对其不加干涉，这在一定程度上助长了违规、违法使用林地的行为.
2.6 林地资源保护意识仍然薄弱
林地资源的保护管理应该由全社会共同来参与，进行全民监督，但由于人们对依法保护林地的意识薄弱，导致出现许多未批先占、少批多占等违法违规使用林地的情况，林地流失现象依然十分严重.
一些地方的个别政府领导没有树立正确的政绩观，没有正确认识保护资源和发展经济的辩证关系，以牺牲林地资源为代价来换取短暂的经济发展.有些领导还以支持经济建设为由，要求特事特办，造成一些建设工程未批先占林地.还有个别领导为了追求政绩，巧立名目，将一些国家明文规定禁止供地或限制供地的项目也引进来.对一些大的建设工程，为了将征占用林地的审核权限控制在省内，当地发展改革部门便对工程进
行分解立项，将一个工程分解成几个、十几个甚至几十个小项目.因广大的人民群众对林地资源保护意识不强或不知内情，对违规违法使用林地不能起到群众监督的作用.
2.7 未批先占、不批也占林地现象依然存在
对一些经济效益好的项目，与较低的林业行政处罚标准相比，一些建设单位或个人为了追求更高的经济收益，置法律、法规于不顾，更愿意接受处罚而进行未批先占.
对一些采石、采沙项目，由于用地面积小，地块分散，施工期短，许多建设单位或个人采取打游击战的方式进行开采，这给林业部门的监管工作带来了巨大困难，导致出现项目已经实施完毕而找不到为生态环境破坏买单的业主.
致使未批先占、不批也占林地现象依然存在.
3 原因分析
3.1 历史原因分析
法制工作作为生产关系的一部分，它总是滞后于生产力的发展.其实林地征占用自古有之，只是在当时的历史条件下国家没有重视罢了.随着我国社会经济的发展，直到2001年，我国新颁布的《森林法》才对林地给予了准确的界定，对征占用林地才作了一系列的规定，但对非法征占用林地的案件适用的法律条款表述还比较模糊，直至2005年12月26日才由最高人民法院作出司法解释，这才致使全国各地非法征占用林地案件大量发生.
3.2 法制原因分析
3.2.1 林业法制建设不够健全
法律是征占用林地管理的主要基础和重要依据，但是，我国现行林业法律体系不够健全完善，有些法律、法规建设明显滞后.在集体林权制度改革后，对出现的一些新情况的处理在现行的法律、法规文件中找不到相应的依据，束手无策.国家林业局虽然颁布了《占用征用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第2号）、《占用征用林地审核审批管理规范》(林资发［2003］139号)和《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》（财综［2002］73号）等法律、法规文件，但其内容不够具体，原则性规定比较多，缺乏可操作性.云南省虽然制订了一些地方性法规，弥补了现行林业立法上的一些缺陷，但其总体内容还是不够全面和具体.
3.2.2 执法不严
社会主义法制的基本要求是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”.这4个方面是密切联系、互相配合的统一整体.在处理林地案件时，必须贯彻实事求是，有错必纠的方针.然而，在实践中由于种种原因，执
法不严的现象依然存在，在一定程度上助长了违规违法使用林地的不正之风.
3.2.3 群众法律意识淡薄
在征占用林地管理过程中，法律手段的运用越来越为人们所重视.然而，生活在中国最基层的广大人民群众法律意识还比较薄弱，法律知识水准还比较低.现阶段农民的法律知识水平尚处在一般了解的初级阶段，离全面了解和理解还有较大差距，农民法律意识淡薄不利于在征占
用林地管理过程中实现全民动员、全社会参与和全民监督，不利于保护他们自己的合法利益.
3.3 管理原因分析
3.3.1 发展改革部门不注意做好源头工作
一些地方的发展改革部门在对建设工程进行批复、核准和备案时，并没有认真核查项目建设的内容，只是根据申报材料就盲目地对项目进行了批复、核准和备案，而实际上建设单位要建的内容可能与项目批复、核准和备案的内容大相径庭.在没有实行林地预审的前提下，给林地管理工作造成了极大的困难.
3.3.2 土地部门把关不力
目前，部分工程项目只要取得了林业部门的《使用林地审核同意书》就开工建设，有的甚至在没有取得林业部门的《使用林地审核同意书》的情况下也开工建设，而土地部门视而不见.而且现在还规定有些类型的项目干脆不需经过土地部门的审批也能建设，这种闸门一开，带来的后果是不可想象的.
论文联盟
3.3.3 林业部门监管工作不到位
有时林业部门在建设单位取得《使用林地审核同意书》之前没有对林地进行严格监管，致使出现未批先占林地的现象.对于已取得《使用林地审核同意书》的，由于种种原因也出现了一些少批多占，甚至批东占西或变相使用林地的现象.而且对以上违法违规使用林地的行为未能全部对其进行行政处罚或者追究刑事责任.有的仅要求补办了使用林地手
续，而有的则不了了之.
3.3.4 政府层面原因分析
一些地方政府在选拔或任命林业主管时不考虑其专业知识背景，导致出现林业主管领导不懂行业和专业知识，不清楚林地管理工作的重要性，无意之间就给不法分子开了绿灯.
还有一些地方政府大包大揽，对应该补偿给林权所有者的林地林木补偿费和安置补助费进行统一代收，然后以政府行为再划拨给林权权益人.这虽然给建设单位省了不少麻烦，但在一定程度上剥夺了林权所有者的合法权益，且将会给后来工作的开展埋下祸根.
4 对策建议
4.1 制定具有反映地方特点的森林植被恢复费征收标准
为了加强对国家级公益林和地方公益林的保护、经营和管理，充分体现林权权利人的合法利益，实施森林生态效益补偿机制，在认真贯彻《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》(中发［2003］9号)、《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发［2008］10号)和《云南省林业厅和云南省财政厅关于开展全省地方公益林区划界定工作的通知》(云林联发［2008］34号)等文件精神的基础上，云南省目前已基本完成了全省地方公益林区划界定工作和国家级公益林分级区划界定工作.
云南省地形、地貌错综复杂，气候类型复杂多样，导致其生态区位等级和生态脆弱程度也极其复杂多变.
从公益林的界定情况看，主要关注的是2个指标，一是生态区位，
二是生态脆弱程度，地类则不是主要的界定标准.疏林地、灌木林地、未成林造林地、苗圃地、无立木林地和宜林地均可以界定为国家级公益林.
一个国家，一个省各区域林地的生态区位等级和生态脆弱程度各不相同，森林植被恢复费简单地按财政部国家林业局财综［2002］73号规定的征收标准进行收取是不合理的，因它是全国性的标准，不能充分反映各地方的具体情况.建议云南省相关部门以国家级公益林分级区划界定成果、省级公益林区划界定成果和市县级公益林界定成果和财政部国家林业局财综［200
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73号为依据，制定具有反映地方特点的森林植被恢复费征收标准.
4.2 采取措施实现植被恢复占补平衡
根据《森林法》第十八条规定，建设工程征占用林地的，当地林业主管部门要依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于征占用林地的面积.
由以上规定可知，植被恢复只对造林面积作了规定，而并没有对造林地的地类作出规定，因此，许多地方在作造林规划时就把造林地块落实在林业用地之上.要真正实现林地的占补平衡，保护林地使其总量不减少，就应该把植树造林安排在非林业用地上进行.这似乎并不可行，因为国家对农用地的保护力度比对林地的保护力度更大，建议通过采取以下措施来实现.
4.2.1 四旁植树
根据《云南省森林资源规划设计调查操作细则》(试行),四旁树是可以折算成造林面积的，1 650株四旁树可以折算为1 hm2的造林面积.这种方式只是增加了林业部门的监管难度.
4.2.2 在老矿区恢复森林植被
云南省素称“有色金属王国”，矿产储量大、矿种全、分布广.近年来，矿业开发活动不断增多，出现了许多矿区,例如：昆钢大红山铁矿；宜良县对歌山—海巴磷矿；石林县老石洞—天平滩磷矿；沧源县华源金矿；蒙自县鸣鹫镇岩子脚锰矿；新平大红山铜矿；兰坪有色金属矿；巍山县大莲花山金矿；马关县金石坡、岩冲矿区；云南先锋煤矿；砚山县阿舍乡白石岩锰矿；兰坪铅锌矿；施甸高楼子铅锌矿；个旧、东川矿区以及曲靖市、昭通市境内的小煤矿等.有的矿区经过多年开采已经废弃,可以将它们作为林地的后备资源.建设工程征占用林地异地造林恢复植被的造林地块可以安排在这些老矿区,一方面可以改善这些地方的生态环境，另一方面又可以解决建设工程征占用林地异地造林恢复的土地缺乏问题.这种方式可能会增加造林成本，但按植被恢复费的最低标准2元/m2和2∶2∶6的划分比例进行计算，投资可达800元/667 m2.
4.2.3 在丢荒、弃耕的非林地上植树
近年来，由于我国经济的快速发展，云南省农村大部分剩余劳动力已外出务工，土地撂荒现象比较严重.为了提高土地的利用效率，林业部门可以和土地部门进行协商，要求对已丢荒、弃耕多年的土地，调查确定今后多少年内无人经营的土地，林业部门可以将其规划为建设工程异地造林恢复森林植被的造林地块，并规定其原来的土地所有者为林权所。