政府投资范围界定

政府投资范围界定

提要本文通过分析政府投资范围的现状，对政府投资范围进行重新界定，并提出相应的措施。

一、我国政府投资范围现状分析

改革开放以来，政府逐步转变了在经济运行中的角色，由单一的投资者转变为宏观经济调控的主体。在全社会投资中，政府投资所占比重不断下降，同时，政府投资在整个财政支出中的比重迅速下降。但是，我国政府投资领域或范围选择与政府职能要求存在一定的差距，这与政府投资范围过宽、过滥有关，也与投资领域选择缺乏制度化规定、随意性较大有关。政府投资范围并没有缩小，几乎遍布国民经济的各个行业各个领域，涉及80多个大类，其中40％左右分布于竞争性、营利性产业。甚至在一些高度竞争的行业中，也存在着政府投资，比如餐饮业、娱乐服务业、旅游业等。同时，与这种状况不对称的是民间投资的范围被限制在狭窄的行业中。一方面，政府对许多行业的投资难以到位，投资效益低下，浪费现象严重，投资力不从心；另一方面，必然阻碍社会资本的自由流动和优化配置，剥夺民间投资主体选择的权力，限制其获利能力，从而窒息民间投资的意愿。显然，这是有悖于市场经济基本原则的，与当前扩大投资需求、激活民间投资的要求大相径庭。所以，根据政府投资职能要求及其变化，根据不同物品与服务的特点及供给方式的不同，对政府的投资范围重新进行明确的区分和界定具有重要意义。只有这样，有限的政府资金才能最大限度地发挥效用，达到投资的最佳效益。

二、政府投资范围界定的原则

一般而言，在市场经济条件下，政府投资的选择应该遵循以下几个原则：

（一）弥补市场失效的原则。在市场经济条件下，市场机制在某些领域无法正常发挥作用，出现了市场失效现象，但是这些产业、领域对社会经济发展的支持性和整体性作用又是至关重要的。因此，这些领域的投资不足，只能由政府投资来补充。但是在其他领域，市场机制能够对社会资源的配置充分发挥作用，政府就不应当介入其中，这是政府投资所要遵循的最基本的原则。

（二）维护市场配置功能的原则。这是第一个原则的引申。在市场失效的领

域需要政府投资，目的就是要修复市场失效的影响，保证市场能更好的运行，维护市场的配置功能。

（三）调节国民经济运行的原则。政府投资是调节宏观经济运行平稳的重要手段。政府投资作为全社会投资的重要组成部分，它对社会其他投资起着示范作用和引导作用。适时适度调整政府投资的规模和结构，可以弥补非政府投资的不足，刺激社会总需求，增加社会总供给，调整产业结构和地区结构，促进国民经济的协调稳定发展。

三、政府投资范围的重新界定

（一）政府投资范围的一般性分析。按照我国的一般划分方法，投资领域可以划分为三类,即公益性投资领域、基础性投资领域和竞争性投资领域。公益性投资领域包括科、文、教、卫、体、环保、广电等设施,公、检、法、司等政权设施,政府、社会团体、国防设施；基础性投资领域包括农林牧渔、水气象基础设施、能源、交通邮电通讯、地质普查和勘探以及一部分支柱产业；竞争性投资领域包括工业(不含能源)、建筑业、商饮供销仓储业、房产公用服务咨询、金融保险和其他行业。根据这种分类，民间投资主要集中在竞争性投资领域和部分基础性投资领域，政府投资主要集中在公益性投资领域和部分基础性投资领域。这种政府投资和民间投资的划分方法，实际上很难准确地把握政府投资和民间投资的范围界定，可行性不高，因此许多学者认为应将投资领域分为二类，一类是盈利性投资领域，由民间投资负责；另一类是非盈利性投资领域，由政府投资负责。

在市场机制起基础性作用的市场经济里,政府应该遵循市场有效性原则，不介入市场能够有效调节的领域，因此，在确定政府投资范围时，必须将其限制在市场不能有效调节的领域。在目前的经济发展阶段，市场机制已经能够有效调节竞争性投资领域内的投资规模，投资者能够依据市场规律获得相应的收益，因此，在这一市场有效的领域政府投资不应介入。但是，基础性投资领域情况比较复杂，在目前的市场环境下，有些项目不仅可以收回成本，而且还可以获得相当于社会平均利润率的收益，在这些项目上，市场是能够有效调节的；而另一些项目的经营则不能获得社会平均利润率的收益，甚至连成本也不能完全收回,这是市场失效或部分失效的领域,政府投资必须介入这些项目。在属于公共领域的公益性投资领域，绝大部分都是不能通过市场提供的，因而属于政府投资的范围。当然，随着经济的发展和市场的完善,有些部分也可以转变为由市场提供，比如，在许多发达国家，城市的清洁服务可以通过市场的方式提供。

（二）政府投资范围的具体分析。在2004年7月颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》中，明确指出政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。

能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。合理划分中央政府与地方政府的投资事权。中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。具体来说，政府投资应该集中在以下的三个类别中：

第一类，具有非竞争性和非排他性的纯公共品。如国防、司法、行政、邮政、防灾救灾、卫生防疫、大江大河治理、重大科研计划、消防、公共博物馆和图书馆等，政府部门的直接投资是这类产品的唯一供给方式。政府直接投资上述领域并不意味着此类公共品的全部投资与运营责任都需要政府部门自己承担。上述产品与服务内部仍然可以作更为细致的分类，将竞争性业务与普遍服务业务分业经营，政府投资与补贴只负责保障提供普遍服务。政府也可以借助市场组织和社会组织的优势与能力，来提供这些公共物品。

第二类，带有显著外部收益、能够创造社会公平的准公共物品和服务。如高速公路、城市道路、基础教育、医疗卫生、公有住房分配、社会福利、环境保护等，这些领域可以是政府投资的范围，也可通过政府补贴和特许权经营引入非营利组织和企业投资经营。政府介入程度的高低取决于政府的财力及经营的效率，在政府财力有限和经营效率低下的情况下，完全可以借助社会以及市场的力量。但社会化及市场化的范围和程度要有明确的限制，同时，要对社会化和市场化提供的公共品及服务进行科学的规划和组织以及严格的监管和控制。而当政府财力充裕的时候，政府部门应当在具有显著外部效应的领域发挥更大的作用。

第三类，以电力供给、铁路、电信、地铁、供水、污水处理、垃圾处理、广播电视等为代表的自然垄断产品。这些产品和服务或具有排他性，或具有竞争性，存在着超额需求，消费者愿意直接付费，这就为私人通过市场供给提供了现实可能性。上述产品和服务市场供给的形式可以有两种，其一是私人的完全供给，即公共物品的投资、生产以及运营由私人单独完成，私人通过收费的方式向消费者收取费用；其二是私人与政府的联合供给，政府对私人提供一定的补贴和优惠政策，或政府根据合同进行采购。此类产品和服务应实施政府管制包括价格管制和市场准入管制，以避免由于企业拥有市场垄断地位，或因厂商盲目竞争而导致资源配置的效率损失。

四、措施

按市场经济客观要求重新划分和规范政府与市场的职能，政府的投资要从“越位”领域退出和填补“缺位”领域，政府投资限定在公共产品的提供上，同时退出全部私人产品的生产。政府投资职能和范围的界定必须有进有退，即一方面要逐步退出一般竞争性、营利性的投资范围，另一方面需切实强化公共性领域的投资。诸如基础教育、公共卫生以及基础和公益性科学研究等，在任何情况下都是政府必须确保的内容；有些则可在保证基本需要之后再量力而行或逐步发展。政