试论行政诉讼中的驳回起诉

试论行政诉讼中的驳回起诉
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试论行政诉讼中的驳回起诉
有些司空见惯的现象～人们误以为对它了如指掌～甚至不屑一顾～而事实往往并非如此。

行政诉讼中经常出现的驳回起诉就是一例。

在法院作出一个个裁定的时候～在原告接受一个个驳回起诉的同时～几乎无人设问:驳回起诉的概念应怎样表述,法律依据何在,它的适用条件如何,在行政审判活动中应如何把握运用,等等这些～很少有论题涉及～更谈不上给予系统的理论阐述和实践探究。

纵观行政诉讼法实施七年多的历程～事实上～我国立法对驳回起诉的规定很不完善～学术界对驳回起诉的表述莫衷一是:从而行政审判中对驳回起诉的运用难免存在有恃无恐地随心所欲。

不难看到～在加强社会主义法治建设的今天～弥补这一忽略已成当务之急。

一、行政诉讼中驳回起诉概述
1、驳回起诉的概念
行政诉讼法规定～人民法院在审理行政案件时～可以根据案件的不同情况～对原告作出驳回起诉的裁定。

可见～驳回起诉作为行政裁定的一种形式～无论从行政诉讼立法的目的～还是从行政诉讼原告所享有的诉权来看～在行政诉讼的裁定方式中都占有十分重要的位臵。

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值得注意的是～由我国法制建设的国情所决定～我国行政诉讼法从民事诉讼法体系中独立不久～尚未形成健全体系～因而与民事诉讼法存在千丝万缕的联系～甚至有些诉讼制度、方式的适用两者仍是相通的～对此～最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》,试行,,以下简称《关于行政诉讼法若干意见》,第114条作了说明:“人民法院审理行政案件～除依照行政诉讼
法的规定外～对本规定没有规定的～可以参照民事诉讼的有关规定。

”驳回起诉就属此例。

因此无论从立法上和理论上论及行政诉讼中的驳回起诉～都不可避免地要参照民事诉讼法及民事诉讼法学的一系列规定和观点～尽管两诉讼法性质不同～但对驳回起诉的适用是一致的。

目前～我国学者对驳回起诉的概念可以说没作定义性表述～只是由各自所持的依据和标准不同～在涉及驳回起诉问题时作出不同的解释性表述～但细加分析和归纳这些表述～仍可发现不少欠缺。

笔者认为～这些表述可归为三类:第一类～倾向于列举式的表述～这类表述很容易犯列举不全的毛病。

如“驳回起诉:经人民法院裁定不予受理案件的原告仍坚持起诉的～人民法院予以立案受理。

立案后经审查～起诉确实不符合法定条件的～应以裁定驳回起诉,诉讼过程中～因发生新的法律事实～丧失了原告起诉的根据～但原告仍未撤诉的～法院应以裁定驳回起诉。

”,注:于绍元主编:《民
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事诉讼法学新论》～杭州大学出版社～1991年版～第243页。

,在此表述中～列举了适用驳回起诉的二种情况:“一审法院立案后经审查”作出裁定为第一种情况:“诉讼过程中因发生新的法律事实”为第二种情况。

但事实上并不能排除适用驳回起诉的其他情况的存在。

例:参照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》,以下简称《关于民事诉讼法若干意见》,第186条规定:“人民法院依照第二审程序审理的案件～认为依法不应由人民法院受理的～可以由第二审人民法院直接裁定撤销原判～驳回起诉。

”它表明在第二审程序审理中法院也可直接裁定驳回起诉。

第二类～倾向于抽象式的表述～这类表述有利于克服列举式容易列举疏漏的缺点～但由于没有正确把握驳回起诉的本质属性～往往模糊了驳回起诉的适用目的。

如“驳回起诉:当事人起诉和人民法院受理后～经审理～确认当事人无权起诉的～即裁定驳回起诉。

所谓当事人无权起诉～是指当事人无
程序上的诉权～或者无实体上的请求权～本不应起诉而提起了诉讼～经法院查明后～以裁定予以驳回。

”,注:柴发邦主编:《中国民事诉讼法学》～中国人民公安大学出版社～1992年版～第400页。

,在该表述中～把驳回起诉理解为适用于当事人无实体上的请求权～从而混淆了诉讼中判决驳回与裁定驳回的根本区别。

不难看到～原告无实体上的请求权只能适用判决驳回诉讼请求～而并非裁定驳回起诉。

第三类～倾向于阶段性
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的表述～它既有利于克服列举式的不全～又有利于弥补抽象式的笼统模糊～但此类表述往往把驳回起诉的适用阶段理解过于狭窄。

如“驳回起诉裁定～是指人民法院立案受理行政案件后、开庭审理前～经过审查～发现原告没有程序上的诉权～而将其起诉驳回的裁定。

这时～人民法院还没有对案件进行审理～并未对原告有无实体权利表态～而是解决原告有无程序意义上的诉权。

所以～只能用裁定～不能用判决。

”,注:皮纯协主编:《行政诉讼法教程》～中国人民大学出版社～1993年版～第247页。

,在此表述中～它把驳回起诉仅仅局限于“立案受理后至开庭审理前”～显然是理解过窄了。

一则法律依据不足～并无法条表明只能在这一诉讼阶段作出驳回起诉,二则结合审判实践～很难排除在开庭审理后依法适用驳回起诉的问题～更何况第二审程序还存在不需要开庭审理的例外情况～“在行政诉讼中第二审人民法院审理上诉案件～有开庭审理和书面审理两种方式。

”,注:皮纯协主编:《行政法与行政诉讼法教程》～中央广播电视大学出版社～1996年版～第412页。

,书面审理是指法院只对书面材料和证据进行审查～不需开庭而作出裁判的审判方式～那么用“开庭审理前”这一阶段来衡量书面审理所作出的驳回起诉是不恰当的。

综上～笔者尝试着对行政诉讼中驳回起诉的概念作如下表述:驳回起诉是指人民法院在行政诉讼中～经审查认为原告依法没有程序意义上的诉权～书面裁定驳回原告起诉
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的司法行为。

这一定义力图克服一些理论表述的不足～较完整地界定了驳回起诉的概念～阐明了驳回起诉是人民法院以裁定方式作出的一种司法行为～从而明确了驳回起诉的内涵～为行政诉讼中驳回起诉的实际运用提供了理论依据。

2、驳回起诉的适用条件
在把握驳回起诉概念的基础上～有必要进一步探讨驳回起诉的适用条件～笔者认为这可以从驳回起诉适用的目的、适用的主体、适用的对象、适用的阶段、适用的范围、适用的形式等方面考察。

,1,从适用的目的看～由裁定的性质决定～驳回起诉并非解决原告有关具体行政行为指向的权利义务问题～可见～驳回起诉以解决原告有无程序意义上的诉权为具体目的～以达到有利于维护诉讼主体诉权的合法行使、防止滥用诉权、保障诉讼程序顺利进行的根本目的。

,2,从适用的主体看～驳回起诉适用的主体必须是行使行使审判权的人民法院。

《中华人民共和国行政诉讼法》,以下简称《行政诉讼法》,第3条规定:“人民法院依法对行政案件独立行使审判权～不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

人民法院设行政审判庭～审理行政案件。

”表明了判决、裁定权是人民法院行使行政审判权的重要标志～也是人民法院审判职能的集中表现～这种裁决权是人民法院特有的。

,3,从适用的对象看～《行政诉讼法》第24条第1
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款规定:“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。

”可见～只有公民、法人或者其他组织可以作为原告提起诉讼～享有起诉权～从而法律保证公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害时能充分得到司法救济。

因此～驳回起诉的适用对象只能是原告～而不是在行政诉讼中的被告-行政机关。

,4,从适用的阶段看～驳回起诉适用于“行政诉讼中”～即人民法院在立案受理行政案件后～至终结诉讼,结案,前～依法随时可以作出驳回起诉的裁定。

处于动态中的案件～立案受理后～因情势变更～会产生新的法律事实～会发生各种变迁～这就需要法院在审理中及时运用裁定驳回的方式保障各方诉讼权利的合法行使。

例如～最高人民法院《关于行政诉讼法若干意见》第17条规定:“人民法院在第一审程序中～征得原告的同意后～可以依职权追加或者变更被告。

应当变更被告～而原告不同意变更的～裁定驳回起诉。

”表明了一审法院适用驳回起诉的阶段存在于“一审诉讼中”即法院立案受理后至一审终结前。

,5,从适用的范围看～所谓适用范围～是解决什么样的起诉、哪些起诉才能适用驳回起诉的问题。

根据行政诉讼法的规定～在行政诉讼中不符合起诉条件的案件应予裁定驳回。

可见～起诉条件是把握驳回起诉范围的标准。

《行政诉讼法》第41条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:,一,原
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告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织,,二,有明确的被告,,三,有具体的诉讼请求和事实根据,,四,属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

”指明了起诉的四项具体条件～为驳回起诉适用范围的划分提供了法律依据。

,6,从适用的形式看～驳回起诉必须用书面形式-行政裁定书～在裁定书上必须由负责审查该案的审判员、书记员署名才有效。

另外～“依法论理是司法文书区别于其他文书的显著文体特点之一～依法论理要求司法文书的在认定案件事实～论述
裁判理由时必须具体、精确地适用法律规定。

”,注:严惠仁:《行政判决、裁定应引用相关行政法条款》～《行政法学研究》～1995年～第2期～第51页。

,驳回起诉裁定书作为司法文书～必须符合这一要求～即引用法律要注意精确性和顺序～应精确地指出法律依据的名称～按条、款、项、目顺序载明。

而不能含糊其辞地表现为“根据有关法律规定”、“与法相悖”等等书写方式。

行政诉讼最主要的目的之一是保护公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关的侵犯。

行政诉讼法正是根据这一目的～赋予公民、法人和其他组织在认为自己的合法权益受到行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯时以起诉权～赋予人民法院对被告的具体行政行为以司法审查权。

而驳回起诉正是这种起诉权和司法审查权共同行使的产物。

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它不是对行政诉讼的否定～而恰恰是行政诉讼合法性原则的体现～是人民法院行使行政审判权的重要特征。

3、驳回起诉与其他相关概念的区别。

对驳回起诉的认识～在理论上还需进一步横向分析它与其他相关概念的区别。

,1,驳回起诉与不予受理的区别
不予受理是指人民法院在接到原告的起诉后～经审查依法认为原告没有程序意义上的诉权～书面裁定不予立案受理原告起诉的司法行为。

从这一概念可知～无论从适用的目的、适用的主体、适用的对象、适用的范围等方面分析～驳回起诉与不予受理存在着许多共同点。

但二者的不同点不能忽视:第一～二者适用的阶段不同～不予受理的裁定适用于人民法院受理案件之前～而驳回起诉适用于人民法院立案受理行政案件后至结案前。

第二～二者适用的强制程度不同～任何法律的适用都体现着一定的国家强制性～这是由法的本质特征所决定的。

不予受理和驳回起诉二者所体现的法律强制程度有差异～这可以从诉讼费承担上得到说明。

参照最高人民法
院《关于民事诉讼法若干意见》第131条规定:“人民法院裁定不予受理的案件～当事人不需要交纳诉讼费用。

”又根据最高人民法院《人民法院诉讼收费办法》第23条第2款规定:“驳回起诉的案件～案件受理费由起诉的当事人承担。

”可见～驳回起诉比不予受理对原告的强制程度重得多。

驳回
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起诉的原告受到了相当于侵犯他人合法权益或不依法履行义务的败诉方的制裁。

,2,驳回起诉和驳回诉讼请求的区别
驳回诉讼请求是指人民法院在行政诉讼中经审理认为原告的诉讼请求无正当理由或法律根据～依法不予保护～并以判决形式予以拒绝原告实体上诉讼请求的司法行为。

不难理解在行政诉讼中原告享有的诉权可区分为实体意义上的诉权和程序意义上的诉权两个方面。

程序意义上的诉权是原告提起诉讼、进行诉讼和实施诉讼行为的权利～对其依法驳回用裁定～如裁定驳回起诉:实体意义上的诉权是原告实现其合法权益的权利～即原告获得胜诉的权利～对其依法驳回用判决～如参照最高人民法院《关于民事诉讼法若干意见》第153条规定:“当事人超过诉讼时效期间起诉～人民法院应予受理。

受理后查明无中止、中断、延长事由的～判决驳回其诉讼请求。

”在此～尽管原告丧失实体上的诉权～即其主张的权利已过诉讼时效而不受法律保护～但原告并未丧失程序上的诉权～因此针对其实体权利上诉讼请求～驳回只能用判决～即判决驳回诉讼请求。

这便构成了裁定驳回与判决驳回之间的严格区别:第一～二者目的不同～驳回起诉是为防止原告滥用程序意义上的诉权～驳回诉讼请求是为防止原告滥用实体意义上的诉权。

第二～二者形式不同～驳回起诉是采用行政裁定书的形式～而驳回诉讼请求是表现为行政判决书
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的形式。

第三～二者法律依据不同～驳回起诉是依据行政诉讼法的有关规定作出的～而驳回诉讼请求是法院依据行政法认为原告的诉讼请求没有正当理由或理由不足,往往表现为证据不足,～其诉讼请求不能依法得到支持或保护而作的判决。

,3,驳回起诉与准许撤诉的区别
准许撤诉是指人民法院在行政诉讼中～对原告提出的撤诉申请～经审查认为不违背立法精神、不损害他人合法权益～裁定准许原告撤诉的司法行为。

可见～驳回起诉与准许撤诉同是人民法院用裁定的方式作出～同样引起诉讼程序的终结～从适用的目的、适用的主体、适用的对象、适用的阶段等方面有着许多相同点～但二者同时也存在着诸多不同之处:第一～二者裁定的起源不同～自行撤诉是原告行使诉讼权利的体现～应当由原告决定是否提出申请～因此准许撤诉的起源是原告的申请,而驳回起诉是人民法院经过审查认为不符合起诉条件而作出的裁定～其起源是人民法院的审查判断。

第二～原告的意思表示不同～准许撤诉要求原告申请撤诉的意思表示必须自愿真实,而人民法院作出驳回起诉裁定时～并不考虑原告的意愿如何。

第三～二者的法律效力不同～准许撤诉的裁定一经作出～立即生效～即产生终结诉讼的效力～原告不得上诉～根据最高人民法院《关于行政诉讼法若干意见》第61
条规定:“人民法院裁定准许原告撤诉～
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原告再起诉的～人民法院不予受理。

”原告也不能再起诉。

而原告对驳回起诉的裁定享有上诉权～上诉期间裁定并不生效。

参照最高人民法院《关于民事诉讼法若干意见》第142条规定:“裁定不予受理、驳回起诉的案件～原告再次起诉的～如果符合条件～人民法院应予受理。

”即原告还享有再起诉权。

第四～二者体现的内涵不同～一般说来裁定否定了适用对象程序上的诉权的同时～也意味着否定了其实体上的诉权。

但在有的情况下准许撤诉对原告否定的只是司法保护的权利～对原告的实体权利主张并未否定。

例如～原被告在诉讼中达成和解～被告同意满足原告
的要求～在这种情况下～原告撤诉行为放弃的就只是诉讼法上的司法保护请求权～准许撤诉并未使其丧失对实体权利的主张。

而驳回起诉既是对原告请求法院司法保护权利的否定～也意味着其实体权利主张的丧失～二者是紧密相随的。

第五～二者的强制程度不同～这点仍可以从诉讼费用的承担上体现出来～根据最高人民法院《人民法院诉讼收费办法》第23条第1款规定:“撤诉的案件～案件受理费由原告负担～减半收取,其他诉讼费用按实际支出收取。

”因驳回起诉的案件～案件受理费均由原告承担～可见驳回起诉的裁定其强制程度也较准许撤诉严厉。

二、驳回起诉的实践思考
1、驳回起诉实践中存在的问题
应该看到～近几年来～一些法院对行政诉讼中驳回
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起诉的理解和实践是较成功的～也取得了不少经验和成绩～它既充分地保障了公民、组织的诉权～又适时地防止了诉权的滥用,既制约了行政机关依法行政～又维护了行政机关的合法权力～社会效果是比较好的。

但是市场经济负面效应对行政诉讼的冲击不容疏忽～行政诉讼的现状并不令人乐观。

例如～有些法院碰到三难案件,受理难、审理难、执行难,～在极力“动员”原告撤诉未成时～,注:孙林生:《行政诉讼以撤诉方式结案为什么居高不下,》～《行政法学研究》～1996年～第3期～第34页。

,用驳回起诉作“挡剑牌”敷衍塞责～甚至有的法院迫于各种压力～有意规避法律～作出名不副实的驳回起诉的裁定。

笔者曾接触到这样一个案例: 有一位老人～文革时被错判为反革命罪～1977年平反恢复工作～1984年因工
龄不足10年老人被作退职处理～后老人根据有关法律规定向某市劳动局信访室提出服刑期间连续计算工龄的申诉。

最后某市劳动局于1997年7月书面答复老人～认为不能计算连续工龄。

为此老人不服～遂于1997年8月19日向某市所属区人民法院提起行政诉讼～区法院于8月21日依法受理了此案。

接着老人在收到法院传
票通知11月4日下午开庭后又收到法院于11月2日作出的驳回起诉裁定。

裁定内容为:本院认为～原告请求被告履行的事实～属历史遗留问题～不属法院管辖～依照《行政诉讼法》第41条第,四,项及最高人民法院《关于行政诉讼法若干意见》第
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71条第,二,项的规定～裁定如下:驳回原告的起诉。

用驳回起诉的基本条件衡量～这份裁定书的错误是不难发现的。

,1,就适用目的来看～裁定书载明“不属法院管辖”的理由为“原告请求被告履行的事实～属历史遗留问题”～此说不能成立～该理由与“法院管辖权”不存在因果联系。

前者,管辖,属原告程序意义上的诉权～后者属实体意义上的诉权～裁定书在此混淆了驳回起诉与驳回诉讼请求的适用目的～从而混淆了本案究竟是程序不符～还是实体不符,究竟是以裁代判～还是以判代裁。

,2,就适用的范围看～驳回起诉是针对不符合《行政诉讼法》第41条的起诉条件而言的～那么本案的裁定是涉及第41条第,四,项规定的条件是否符合的问题。

第,四,项包括二个方面～一个是管辖问题～一个是主管问题。

管辖是确定某一案件应归哪一个法院受理的问题～对此～《行政诉讼法》第17条规定:“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。

”结合本案～被告,市劳动局,作出具体行政行为,信访答复决定,所在地是明确而肯定的～一审法院审理本案的管辖权是无可厚非的事实。

而主管是确定什么样的纠纷归人民法院处理～即属于人民法院受案范围问题。

,对此学术界历来争议较大,,注:高家伟:《行政诉讼受案范围辩析》～《山东法学》～1996年～第4期～第37—40页。

,无庸讳言～法院在此把“管辖”与“主管”混为一谈了。

本案的关键是主管问题～而非管辖
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问题。

,3,就适用的形式看～裁定书没有载明“属历史遗留问题～不属法院管辖”的法律依据～裁定书引用的法律条款:《行政诉讼法》第41条第,四,项及最高人民法院《关于行政诉讼法若干意见》第71条第,二,项根本表明不了本案不属法院管辖或主管问题～相反～从以上二个法规的有关规定中～恰恰找到了本案应属法院管辖、主管的法律依据。

,对此另题探讨,最后～顺便谈一下本案的诉讼程序问题。

本案1997年8月21日一审法院立案受理～11月23日原告才收到法院11月2日作出的裁定书,挂号信为凭,～而在其间原告还收到法院准备11月4日开庭的通知,传票为凭,～程序操作中出现如此咄咄怪事:法庭一方面作驳回起诉的裁定书,11月2日,～一方面又作准备开庭的传票,11月4日,,而且《行政诉讼法》第57条规定:“人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决。

”等待开庭的本案原告要到一审期满后才收到法院“不符合起诉条件”的裁定书～此种轻率的操作、迟缓的效率显然是与行政诉讼法的立法精神背道而驰的。

令人可悲的是～对这样一份一审裁定～对这样一个一审法院滥用驳回起诉的案件～1998年2月25日该市二审法院在不得不承认一审裁定“做法和理由均确有不当～应予指正”的前提下～在极力规劝原告撤诉未成的情况下～做出了“驳回上诉～维持原裁”的处理。

目前此案正在申诉中。

2、实践中产生弊端的原因。

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结合行政审判实践～造成上述驳回起诉弊端的原因是多方面的。

,1,人民法院的行政审判庭设立时间不长～人手和经验都不足～实际承受力有限。

在现实生活中～从事审判工作的人民法院多有求于行政机关～法院的人、财、物受地方政府控制～难以放手大胆审理以行政机关为被告的行政案件～结果往往是对行政违法行为有所偏袒～行政诉讼的目的难以实现。

具体而论～法院倾向于受理行政机关执行案～不愿受理当事人起诉案～即使受理也滥用驳回起诉草草结案。

,2,几千年的封建传
统观念-官贵民贱、民不告官还深深根植于一些人的头脑中～有一个从“民不告官”到“民可告官”的观念更新和逐步适应问题。

有些法官本身素质低～民主观念淡漠～对行政诉讼法的理解达不到司法要求～审判中往往不是以公正的第三者身份判定当事人之间的是与非～容易站在作为被告的行政机关一边～其裁判结果大多不利于原告～而导致民难告官～“官官相护”～民怕告官～行政诉讼减少的恶性循环。

同时法院受到种种外来的压力也很大～使得法院力不从心。

具体而言～尽管法律规定法院依法独立行使审判权～但法院审理案件～往往会受到党委、政府及其它社会团体或个人的巨大压力～可见在主动地规劝原告撤诉无效的情况下～被动地以驳回起诉摆脱困境也实属“万般无奈”。

,3,民主与法制建设是一个渐进过程～不可能一蹴而就～我国行政诉讼法对驳回起诉的立法尚不健全也是原因之一。

例如～
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在驳回起诉的诉讼费用承担问题上～如果一个案件法院本该在立案时裁定不予受理,从而原告不用承担诉讼费,～但法院立案受理了～并在受理后发现不符合起诉条件作出了驳回起诉的裁定～那么诉讼费用由谁承担,法律对此无具体规定～只是笼统的立法:立案后发现起诉不符合受理条件的～裁定驳回起诉。

驳回起诉的案件受理费由原告负担。

于是实际的做法是法院冠冕堂皇地依法裁定由原告承担～如原告上诉被驳回还得承担上诉费。

换句话说～法院错误地受理了一起不符合起诉条件的案件～而且耽误了该案得到有关机关及时解决的时间～但这错误却由原告承担。

不难看到立法这一“漏洞”为法院不严肃执法、随意滥用驳回起诉开了方便之窗～这与法律过错责任相违背～与社会主义法治精神相悖
3、实践中防治弊端的方法
为了克服和解决上述种种弊端～,1,在思想上～要端正认识～增强法律意识。

应在加强《行政诉讼法》宣传的深度、广度、力度上狠下功夫～破除公民“好人不告状”以诉为耻的陈腐观念～树立起法律是“自由的圣经”的权利意识,破除行政。