试论行政诉讼中的驳回起诉

试论行政诉讼中的驳回起诉

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试论行政诉讼中的驳回起诉

有些司空见惯的现象～人们误以为对它了如指掌～甚至不屑一顾～而事实往往并非如此。行政诉讼中经常出现的驳回起诉就是一例。在法院作出一个个裁定的时候～在原告接受一个个驳回起诉的同时～几乎无人设问:驳回起诉的概念应怎样表述,法律依据何在,它的适用条件如何,在行政审判活动中应如何把握运用,等等这些～很少有论题涉及～更谈不上给予系统的理论阐述和实践探究。纵观行政诉讼法实施七年多的历程～事实上～我国立法对驳回起诉的规定很不完善～学术界对驳回起诉的表述莫衷一是:从而行政审判中对驳回起诉的运用难免存在有恃无恐地随心所欲。不难看到～在加强社会主义法治建设的今天～弥补这一忽略已成当务之急。

一、行政诉讼中驳回起诉概述

1、驳回起诉的概念

行政诉讼法规定～人民法院在审理行政案件时～可以根据案件的不同情况～对原告作出驳回起诉的裁定。可见～驳回起诉作为行政裁定的一种形式～无论从行政诉讼立法的目的～还是从行政诉讼原告所享有的诉权来看～在行政诉讼的裁定方式中都占有十分重要的位臵。

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值得注意的是～由我国法制建设的国情所决定～我国行政诉讼法从民事诉讼法体系中独立不久～尚未形成健全体系～因而与民事诉讼法存在千丝万缕的联系～甚至有些诉讼制度、方式的适用两者仍是相通的～对此～最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》,试行,,以下简称《关于行政诉讼法若干意见》,第114条作了说明:“人民法院审理行政案件～除依照行政诉讼

法的规定外～对本规定没有规定的～可以参照民事诉讼的有关规定。”驳回起诉就属此例。因此无论从立法上和理论上论及行政诉讼中的驳回起诉～都不可避免地要参照民事诉讼法及民事诉讼法学的一系列规定和观点～尽管两诉讼法性质不同～但对驳回起诉的适用是一致的。

目前～我国学者对驳回起诉的概念可以说没作定义性表述～只是由各自所持的依据和标准不同～在涉及驳回起诉问题时作出不同的解释性表述～但细加分析和归纳这些表述～仍可发现不少欠缺。笔者认为～这些表述可归为三类:第一类～倾向于列举式的表述～这类表述很容易犯列举不全的毛病。如“驳回起诉:经人民法院裁定不予受理案件的原告仍坚持起诉的～人民法院予以立案受理。立案后经审查～起诉确实不符合法定条件的～应以裁定驳回起诉,诉讼过程中～因发生新的法律事实～丧失了原告起诉的根据～但原告仍未撤诉的～法院应以裁定驳回起诉。”,注:于绍元主编:《民

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事诉讼法学新论》～杭州大学出版社～1991年版～第243页。,在此表述中～列举了适用驳回起诉的二种情况:“一审法院立案后经审查”作出裁定为第一种情况:“诉讼过程中因发生新的法律事实”为第二种情况。但事实上并不能排除适用驳回起诉的其他情况的存在。例:参照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》,以下简称《关于民事诉讼法若干意见》,第186条规定:“人民法院依照第二审程序审理的案件～认为依法不应由人民法院受理的～可以由第二审人民法院直接裁定撤销原判～驳回起诉。”它表明在第二审程序审理中法院也可直接裁定驳回起诉。第二类～倾向于抽象式的表述～这类表述有利于克服列举式容易列举疏漏的缺点～但由于没有正确把握驳回起诉的本质属性～往往模糊了驳回起诉的适用目的。如“驳回起诉:当事人起诉和人民法院受理后～经审理～确认当事人无权起诉的～即裁定驳回起诉。所谓当事人无权起诉～是指当事人无

程序上的诉权～或者无实体上的请求权～本不应起诉而提起了诉讼～经法院查明后～以裁定予以驳回。”,注:柴发邦主编:《中国民事诉讼法学》～中国人民公安大学出版社～1992年版～第400页。,在该表述中～把驳回起诉理解为适用于当事人无实体上的请求权～从而混淆了诉讼中判决驳回与裁定驳回的根本区别。不难看到～原告无实体上的请求权只能适用判决驳回诉讼请求～而并非裁定驳回起诉。第三类～倾向于阶段性

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的表述～它既有利于克服列举式的不全～又有利于弥补抽象式的笼统模糊～但此类表述往往把驳回起诉的适用阶段理解过于狭窄。如“驳回起诉裁定～是指人民法院立案受理行政案件后、开庭审理前～经过审查～发现原告没有程序上的诉权～而将其起诉驳回的裁定。这时～人民法院还没有对案件进行审理～并未对原告有无实体权利表态～而是解决原告有无程序意义上的诉权。所以～只能用裁定～不能用判决。”,注:皮纯协主编:《行政诉讼法教程》～中国人民大学出版社～1993年版～第247页。,在此表述中～它把驳回起诉仅仅局限于“立案受理后至开庭审理前”～显然是理解过窄了。一则法律依据不足～并无法条表明只能在这一诉讼阶段作出驳回起诉,二则结合审判实践～很难排除在开庭审理后依法适用驳回起诉的问题～更何况第二审程序还存在不需要开庭审理的例外情况～“在行政诉讼中第二审人民法院审理上诉案件～有开庭审理和书面审理两种方式。”,注:皮纯协主编:《行政法与行政诉讼法教程》～中央广播电视大学出版社～1996年版～第412页。,书面审理是指法院只对书面材料和证据进行审查～不需开庭而作出裁判的审判方式～那么用“开庭审理前”这一阶段来衡量书面审理所作出的驳回起诉是不恰当的。

综上～笔者尝试着对行政诉讼中驳回起诉的概念作如下表述:驳回起诉是指人民法院在行政诉讼中～经审查认为原告依法没有程序意义上的诉权～书面裁定驳回原告起诉

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的司法行为。这一定义力图克服一些理论表述的不足～较完整地界定了驳回起诉的概念～阐明了驳回起诉是人民法院以裁定方式作出的一种司法行为～从而明确了驳回起诉的内涵～为行政诉讼中驳回起诉的实际运用提供了理论依据。

2、驳回起诉的适用条件

在把握驳回起诉概念的基础上～有必要进一步探讨驳回起诉的适用条件～笔者认为这可以从驳回起诉适用的目的、适用的主体、适用的对象、适用的阶段、适用的范围、适用的形式等方面考察。

,1,从适用的目的看～由裁定的性质决定～驳回起诉并非解决原告有关具体行政行为指向的权利义务问题～可见～驳回起诉以解决原告有无程序意义上的诉权为具体目的～以达到有利于维护诉讼主体诉权的合法行使、防止滥用诉权、保障诉讼程序顺利进行的根本目的。

,2,从适用的主体看～驳回起诉适用的主体必须是行使行使审判权的人民法院。《中华人民共和国行政诉讼法》,以下简称《行政诉讼法》,第3条规定:“人民法院依法对行政案件独立行使审判权～不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院设行政审判庭～审理行政案件。”表明了判决、裁定权是人民法院行使行政审判权的重要标志～也是人民法院审判职能的集中表现～这种裁决权是人民法院特有的。

,3,从适用的对象看～《行政诉讼法》第24条第1

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