浅析市场准入负面清单制度的内涵及意义

浅析负面清单管理模式的内涵及意义

周一帆

（江南大学环境与土木工程学院工程管理1402班，江苏无锡 214122）

摘要：负面清单管理模式是我国部分地区的针对外商投资管理的一种新的法治模式，它的根本内涵在于政府用清单方式划分出明确禁止外资进入的领域，其余所有领域在法律法规允许的范围内，国内国外资本以平等的市场主体进入，进行公平、开放的市场竞争。负面清单管理模式颠覆了现有的正面清单管理方式，是政府和市场关系的一次重新调整和定位，遵循“法无禁止即可为”的基本原则，具有激发市场主体活力、限制公权和减少腐败、高度可复制性和可推广性、进一步与国际通行规则相衔接的现实意义。

关键词：负面清单；管理模式；政府与市场；体制创新

“负面清单”已经成为当今中国经济改革大背景下的关注焦点之一。2013年9月27日,国务院印发通知批准《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》,提出要“探索建立‘负面清单’管理模式”。十八届三中全会《关于全面深化改革若干问题的决定》明确提出“实行统一的市场准入制度,在制定‘负面清单’的基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域”。“负面清单”迅速成为各界人士强烈关注和广泛使用的高光词汇。

负面清单管理模式是我国市场准入管理体制的一次重大变革，是政府和市场关系的一次战略调整，左右了我国未来市场经济的走向。因此，学习了解负面清单的起源，准确认识市场准入负面清单制度的内涵，深刻领会我国探索实行负面清单管理模式的意义显得尤为重要。

一、负面清单管理模式的起源和发展

“负面清单”是一个英文外来词，是“Negative list”一词的直译，也可译作“否定清单”，负面清单制度也不是新事物，其使用最早可追溯至19世纪30年代。

“1834年德意志关税同盟的建立，同盟国就是采用负面清单模式订立贸易条约”，加入同盟的l8个德意志邦国同意开放所有进口市场、取消所有进口限制，除非列明不开放和不取消的，这或许是负面清单在经济贸易领域的第一次使用。

“二战后，美国与日本签订的友好通商航海条约，对公用事业、造船等行业的列举可以看作国民待遇义务的负面清单”。“而作为—种外商投资准入制度，美国在20世纪8O年代的双边投资条约中最早使用了列表形式的负面清单”，l994年生效的北美自由贸易区(NAFTA)则完全使用了负面清单。在NAFTA的示范效应下，美国成为了负面清单管理模式的最大推动者,自2004年以后，美国对外缔结的双边投资协定和自由贸易区协定的投资章节中，均含有负面清单,在其主导的‘跨太平洋战略经济伙伴协定(TPP)’、‘跨大西洋贸易和投资伙伴协议(TTIP)’中，以“准入前国民待遇+负面清单管理”为核心的第三代国际投资规范正在重塑世界投资和贸易格局。”

“日本在近年来签订的双边投资条约与协定中也广泛采用负面清单模式，如2002年3月22日签署，2003年正式生效的《日本国政府和大韩民国政府关于投资自由化、投资促进和投资保护协定》，日本与越南，日本与秘鲁双边投资协定均采用负面清单模式。”

作为国际投资自由化的一个重要标志，负面清单管理模式正在被越来越多的国家接受，目前世界上已有70多个国家采取采用了这一外资管理模式，成为外资管理新趋势。

二、负面清单管理模式的内涵和基本特征

1、负面清单管理模式的内涵

“负面清单”是相对于“正面清单”而言的一种国际通行的外商投资管理办法，是一个国家禁止外资进入或限定外资比例的行业清单，即投资领域的“黑名单”，遵循“法无禁止皆可为”的原则，其根本内涵在于划定分出明确禁止外资进入的领域，其余所有领域在法律法规允许的范围内，国内国外资本以平等的市场主体进入，进行公平、开放的市场竞争，代表协定有《北美自由贸易协定》（NAFTA）。而正面清单模式实行的是严进宽出政策，代表了肯定的义务承诺模式，界定了市场准入的范围，代表国际协定有世界贸易组织（WTO）的《服务贸易协定》（GATS）。世贸组织的各成员国可以对某一部门的开放与否自行决定，不在正面清单上的各部门是成员国的保留范围。

我国结合自身特点，既强调在外商投资方面实行负面清单管理模式，也希望在制定负面清单制度基础上，实行统一的市场准入制度，建立公平开放透明的市场规则。“因此界定，负面清单管理是一种国际上广泛采用的投资准入管理方式。政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、业务等，清单以外则充分开放，即遵循‘法无禁止即可为’原则，企业只要按照法定程序注册登记即可开展投资经营活动。”

2、负面清单管理模式的基本特征

(1)法无禁止即可为、法无授权不可为的法理思想。负面清单管理模式就是“政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、业务等，清单以外则充分开放，企业只要按照法定程序注册登记即可开展投资经营活动”。由此可见，“法无禁止即可为”既是负面清单管理的直接特征，也是对实行负面清单管理的基本原则。负面清单管理模式必须遵循“法无禁止即可为、法无授权不可为”的管理理念，否则就不能称作“负面清单管理”。

(2)准入前的国民待遇。我国探索实行的负面清单管理模式,旨在实行统一的市场准入制度，建立公平开放透明的市场规则，打造内外资一视同仁的投资环境。由此可见，“实行这样负面清单管理，国有资本、民营资本以及外资都可以依法平等进入清单之外的领域，即在投资发生和建立前阶段，在企业的设立、取得、扩大等阶段就给予外国投资者及其投资与本国投资者及其投资平等的待遇”，这就相当于在负面清单管理模式下，外商投资拥有了“准入前国民待遇”。

三、负面清单管理模式的现实意义

尽管中国负面清单管理模式目前还处在探索的过程中，但这已经在对外开放和市场准入制度创新上迈出了历史性的一步，而且从上海自由贸易区的试行结果可以看出，负面清单带来了许多的正面效应，各行各界均给予了很高的评价。

1、激发市场主体活力的特效药

我国市场体系和市场准入制度一直不够完善，政府“看得见的手”的过多干预和监管不到位成为市场体系发展的一大阻碍。负面清单管理模式捆绑了政府“看得见的手”，解放了市场“看不见的手”。政府以否定列表的方式明确列出禁止和限制企业进入的行业与领域，清晰地告诉市场主体“不能做什么”，而将有限负面清单之外的广阔领域全部交给市场主体自由决定，由市场主体根据市场变化做出判断一“能做什么”、“该做什么”，行政权力非经法律允许不得干涉其准入自由和经营自由。这巧妙地化解了政府过多干预和监管不到位的问题，还有利于打破企业垄断，激发市场主体活力。

2、限制公权和减少腐败的有效途径

李克强总理明确指出，“清单以外，一律不得实施行政审批，更不得违规新设审批事项”。这就意味着，在负面清单管理模式中,凡是被列入负面清单的，都是对公权力主体的授权。负面清单之外的，则是公权力主体不得随意加以干涉的市场主体行为，政府部门如果要在这些领域设置市场准入的限制条件，则必须有明确的法律依据。这有利于维持一个公开透明的竞争环境，有效地抑制了权力寻