日本应急医疗救援体系建设的基本做法和理念_曹东林
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【关键词】 日本 应急医疗救援 体系 doi： 10． 3969 / j． issn． 1671 － 332X． 2013． 03． 059
世界各地接连发生了诸如美国“9 ·1l”恐怖袭击事 件、席卷全球的传染性非典型性肺炎、印度洋海啸、美国卡 特里娜飓风和 巴 基 斯 坦 地 震、我 国 南 方 地 区 雨 雪 冰 冻 灾 害、四川汶川 大 地 震 及 东 日 本 大 地 震 等 系 列 突 发 公 共 事 件，给人类生命和财产造成巨大损失。如何正确认识、研 究和预防各种突发公共事件，提高应急医学救援能力，建 立应急医学救援技术支撑平台，是我国政府大力倡导的重 大需求，也是世界各国政府必须面对和攻克的共同课题。 美国、日本、俄罗斯等经济、科技发达的国家为了应对各种 可能的突发公共事件，进行了长期卓有成效的探索，很多 在应急实践中所积累和总结出来的经验和做法，十分值得 我国各级政府和广大管理、科技人员学习、研究和借鉴的。
部”，执行各项灾害抢救与应变的组织指挥事宜； 如果发 生的灾害经认定是重大灾害时，内阁总理大臣于内阁内设 置“非常灾害对 策 本 部 ”，统 筹 调 度 指 挥 灾 害 应 对 指 挥 事 宜。如果发生的是显著异常且特别激烈的大规模灾害时， 总理大臣须经内 阁 会 议 决 议 后 于 内 阁 设 置“紧 急 灾 害 对 策本部”。无论是“灾害对策本部”、“非常灾害对策本部” 还是“紧急灾害 对 策 本 部 ”，都 必 须 视 需 要 于 灾 害 现 场 设 立“现场灾害对 策 本 部 ”，统 筹 组 织 包 括 医 疗 救 援 在 内 的 各种救援活动。 1． 1． 3 具有丰富的、制度化的应急医疗教育机制
基金项目 ： 广东省科技计划项目基金（ 编号： 2011B070300085） / 广东 省第二批应急管理研究课题资助项目（ 编号： 粤办函［2011］801 号） 曹东林 田军章 李观明 叶泽兵 孙鸿涛 江桂华 ： 广东省第二 人民医院 广东广州 510317 通讯作者 ： 田军章
大地震（ 死亡人数约 14 万，经济损失达 55 ～ 100 亿日元） 、 1995 年 1 月 17 日的阪神大地震（ 死亡人数 6 000 多人，经 济损失达 1 000 亿美元） 和 2011 年 3 月 11 日的东日本大 地震（ （ 死亡人数超过 1. 5 万，经济损失超过 2 000 亿美 元） 。灾害给日本国民生命和财产安全带来巨大的威胁 和损失［2 － 3］。多年来，日本政府、学者在与自然灾害的长 期抗争中，不断总结经验，建立了国家综合防灾治灾管理 体系，不断加强防灾抗灾的科学研究和技术开发，取得了 一系列的重大进展，形成了一套非常完善的防灾减灾抗灾 救灾的综合性灾害对策体制［4］。笔者结合日本应急管理 中应急医疗救援体系建设的研究，提出我国在应急医疗救 援体系中存在的问题，为完善我国应急医疗救援体系的建 设与发展提供可借鉴的资料和实践经验。
CAO Donglin，TIAN Junzhang，LI Guanming，et al
【摘 要】 世界各地不断发生的各类突发公共事件，考验着各国政府和人民的智慧。如何正确认识、研 究和预防各种突发公共事件，提高应急医学救援能力，是世界各国政府必须面对和攻克的共同课题。笔者就 日本应急管理中应急医疗救援体系建 设 的 做 法 和 理 念 进 行 讨 论，浅 谈 我 国 在 应 急 医 疗 救 援 体 系 中 存 在 的 问 题，为完善我国应急医疗救援体系的建设与发展提供可借鉴的资料和实践经验。
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现代医院 2013 年 3 月第 13 卷第 3 期 医院管理篇 Modern Hospital Mar 2013 Vol 13 No 3
3 部、关 于 灾 后 重 建 的 24 部、关 于 防 灾 救 灾 组 织 的 5 部［5］。 1． 1． 2 建立突发公共事件快速应对机制
日本应对突发公共事件的应急机制或组织体系，包括 紧急医学救援，是 根 据《灾 害 对 策 基 本 法 》的 规 定 而 建 立 起来的，并随着实践的发展不断完善。 1． 1． 2． 1 成熟的应急组织体系 应急组织体系分为三级 制，即国家级、都道府县级、市町村级。日本的应急医疗救 援的组织体系是贯穿于此三级组织之中。国家突发公共 卫生事件应急 管 理 由 厚 生 劳 动 省 负 责，包 括 派 驻 地 区 分 局、检疫所、国立大学医学院和附属医院、国立医院、国立 疗养院、国立研究所等构成。地方上突发公共卫生事件应 急管理由都、道、府、县及下一级的市、町、村负责，包括有 卫生局、卫生实验所、保健所、县立医院、市 / 町 / 村各级医 院、保健中心等［6］。 1． 1． 2． 2 建立了灾害预警预报机制 日本建立了健全的 灾害预警机制。通过预警机制，能及时形成政府、社会团 体、企业和志愿者等多种主体共同行动的防灾救灾应急机 制，大力加强预警领域的国际合作，最大限度减轻灾害损 失。其主要做法是从完善预警组织结构入手，强化对自然 灾害风险的观测，完善自然信息的发布、共享和传播机制， 提高公众对预警减灾的认知，建立各类灾害的早期评估系 统和应急对策支持系统，推广自然灾害风险图的编制与应 用，积极推进应 急 领 域 的 国 际 交 流 和 合 作，把 发 展“城 镇 监测”作为 编 制 社 区 风 险 图 的 重 要 方 法 等。 为 了 更 有 效 地发动日本民众参与防灾，日本政府在 2010 年全面实现 了地面数字电视播放，使每家每户的数字电视机和带电视 功能的手机能直接接收危机报警。2005 年 10 月专门成 立了“国际减灾 合 作 联 席 委 员 会 预 警 分 会 ”，建 立 了 一 个 能够长远推动国际间合作的预警组织。到目前为止，利用 手机终端接收和发送“紧急防灾信息播报系统”也已全面 投入使用，特别是 3G 技术的普及，利用手机传输灾害图 像信息也已非常普通，建立了全民危机警报系统，直接向 国民报告地震、海啸、重大传染病以及恐怖袭击等各种突 发公共事件。 1． 1． 2． 3 建立了突发公共事件应急医疗救援机制 日本 的三级政府的首 长 在 平 时 各 自 召 集 本 级 政 府 的“防 灾 会 议”，就重大防灾事项作出决策。一旦发生灾害或有发生 灾害的可能时，各级政府应对各类突发公共事件将成立临 时机构———灾害对策本部，行使统筹全局、统领指挥的权 限和职责。首先 是 该 辖 区 的 市 町 村 立 即 成 立“灾 害 对 策 本部”，开展第 一 线 的 医 疗 救 援 工 作，并 从 事 灾 情 搜 集 以 及推动市町村防灾会议所订立的各项应变措施的执行，及 时将灾情呈报给都道府县，同时转报中央； 接着，都道府县 与中央政府将应视情况派遣人员至灾区现场。如果灾害 已发展到一定的程度，都道府县层级即设置“灾害对策本
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日本应急医疗救援体系建设的基本做法和理念
曹东林 田军章 李观明 叶泽兵 孙鸿涛 江桂华
THE BASIC PRACTICE AND IDEA OF EMERGENCY RESCUE SYSTEM CONSTRUCTION IN JAPAN
众多灾害所积累的经验教训使日本政府认识到，使民 众具有较高的防灾意识和正确的防灾知识，对于提高民众 的自护能力，减少灾害所可能带来的生命财产损失具有十 分重要的意义。因此，日本政府对大学设立应急医疗技术 的研究中心、灾害医疗专业知识培训、科普宣传活动等非 常重视。其主要做法是： 1． 1． 3． 1 各级学校开展防灾教育、珍惜生命 日本防灾 教育从“娃娃抓 起 ”，将 防 灾 教 育 内 容 列 入 了 国 民 中 小 学 生教育课程。出版针对中小学校园内安全的教材，如《危 机管理和应对手册》、《灾害管理与应急教育指导资料》及 《思考我 们 的 生 命 和 安 全 》等。 充 分 考 虑 学 生 的 教 育 心 理、生理特点，体现趣味性、知识性。教育内容随着社会发 展及年龄阶段而不断调整实施。提高自身医疗自救意识 和技能。 1． 1． 3． 2 向社会的应急教育和训练，提高民众的防灾意 识 日本全社会及民众防灾意识较强，具备基本的防灾自 救知识和能力。为提高民众对各类突发公共事件的防御 意识，日本政府非常重视强化防灾救灾知识的普及教育， 支持民间自发的防灾活动，为民间开展防灾事业创造良好 环境。建立了相关的应急教育培训制度和协作体制。 1． 1． 4 严谨、合理的灾害保险及政府资金投入
1 日本应急医疗救援体系建设的基本做法和理念
日本应急医疗救援体系是日本灾害管理体系的重要 部分，也是灾害救援体系的一部分。在日本，灾害救援任 务主要由消防、警察、自卫队和医疗机构等承担，这些机构 构成了当今日本较为成熟的灾害救援体系。 1． 1 日本应急医疗救援管理体系 1． 1． 1 完善的突发应急事件对策立法
日本是一个有着约 1. 28 亿人口、37. 78 万平方公里 土地面积的国家，位于亚欧大陆东部、太平洋西北部，由数 千个岛屿组成，众列岛呈弧形。日本列岛地理上处于亚欧 板块、太平洋板块、菲律宾海板块和北美板块之间，鉴于其 地理位置、地形、地址、气象等自然条件，是一个极易发生 地震、暴雨、台 风、火 山 爆 发 等 自 然 灾 害 的 国 家［1］。 每 年 平均发生有感地震约 1 300 次，台风登陆 2. 8 次，现有活 火山 86 座。根据日本内阁府的资料及维基网站公布的数 据（ http： / / en． wikipedia． org / wiki / List _ of _ earthquakes _ in _ Japan） ，自 1990 年至今，6. 5 级以上大地震发生约有 20 多次，其中最为震惊的是发生在 1923 年 9 月 1 日的关东
日本当今完善的突发公共事件应急管理组织体系是 建立在一系列法律、法规基础之上的。作为世界上较早制 定灾害对策法律的国家，经过每一次的重大公共事件后， 日本往往就会出台一部重要的法律，目前已形成了庞大的 灾害对策法律体系。包括灾害对策基本法、灾害预防和防 灾规划相关法、灾害紧急对应相关法、灾后重建和复兴法 以及灾害管理组ห้องสมุดไป่ตู้法等五大类，共由 53 部法律构成。其 中有基本法 5 部、关于灾害预防的 16 部、关于灾害应急的
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府县、市町村联合 互 动，卫 生、消 防、警 察、环 保、交 通、自 卫队等各部门密切合作的立体式网络化救援系统，形成了 全政府模式的危机管理体制和广域政府危机管理合作体 系。具体由消防厅和厚生劳动省负责组织灾害医学救援， 消防厅负责灾害现场救护； 厚生劳动省负责医学应急救援 和医疗救治。 1． 2． 1 现场紧急救护体系
日本是自然灾害大国，更是地震灾 害 的“重 灾 国”。 在长期应对重大灾害的实践中，较早地构建起了以地震灾 害保险为主体的巨灾保险体系，为政府和社会有效防范和 应对地震灾害构筑了一道强有力的屏障，日本也因此成为 世界上为数不多的具有较为成熟的巨灾保险体系的国家。 巨灾赔付及灾后重建一直是日本政府和社会关注的重要 议题，直到 1964 年发生新潟地震后日本历史上具有里程 碑意义的“地震 保 险 法 ”才 诞 生，它 标 志 着 由 政 府 和 私 人 财产保险公司共同经营的地震保险制度的产生。也为巨 灾赔付开启了先河。 1． 2 日本应急医疗救援体系
日本建立了成熟、完备的灾害医学救援体系，该体系 是日本“国家危 机 管 理 体 系 ”的 重 要 组 成 部 分，由“现 场 紧急救护体系”和“灾害医疗救治体系”两个子系统构成。 也是以 卫 生、消 防 为 主 体，软 硬 件 结 合，中 央 政 府、都 道
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世界各地接连发生了诸如美国“9 ·1l”恐怖袭击事 件、席卷全球的传染性非典型性肺炎、印度洋海啸、美国卡 特里娜飓风和 巴 基 斯 坦 地 震、我 国 南 方 地 区 雨 雪 冰 冻 灾 害、四川汶川 大 地 震 及 东 日 本 大 地 震 等 系 列 突 发 公 共 事 件，给人类生命和财产造成巨大损失。如何正确认识、研 究和预防各种突发公共事件，提高应急医学救援能力，建 立应急医学救援技术支撑平台，是我国政府大力倡导的重 大需求，也是世界各国政府必须面对和攻克的共同课题。 美国、日本、俄罗斯等经济、科技发达的国家为了应对各种 可能的突发公共事件，进行了长期卓有成效的探索，很多 在应急实践中所积累和总结出来的经验和做法，十分值得 我国各级政府和广大管理、科技人员学习、研究和借鉴的。
部”，执行各项灾害抢救与应变的组织指挥事宜； 如果发 生的灾害经认定是重大灾害时，内阁总理大臣于内阁内设 置“非常灾害对 策 本 部 ”，统 筹 调 度 指 挥 灾 害 应 对 指 挥 事 宜。如果发生的是显著异常且特别激烈的大规模灾害时， 总理大臣须经内 阁 会 议 决 议 后 于 内 阁 设 置“紧 急 灾 害 对 策本部”。无论是“灾害对策本部”、“非常灾害对策本部” 还是“紧急灾害 对 策 本 部 ”，都 必 须 视 需 要 于 灾 害 现 场 设 立“现场灾害对 策 本 部 ”，统 筹 组 织 包 括 医 疗 救 援 在 内 的 各种救援活动。 1． 1． 3 具有丰富的、制度化的应急医疗教育机制
基金项目 ： 广东省科技计划项目基金（ 编号： 2011B070300085） / 广东 省第二批应急管理研究课题资助项目（ 编号： 粤办函［2011］801 号） 曹东林 田军章 李观明 叶泽兵 孙鸿涛 江桂华 ： 广东省第二 人民医院 广东广州 510317 通讯作者 ： 田军章
大地震（ 死亡人数约 14 万，经济损失达 55 ～ 100 亿日元） 、 1995 年 1 月 17 日的阪神大地震（ 死亡人数 6 000 多人，经 济损失达 1 000 亿美元） 和 2011 年 3 月 11 日的东日本大 地震（ （ 死亡人数超过 1. 5 万，经济损失超过 2 000 亿美 元） 。灾害给日本国民生命和财产安全带来巨大的威胁 和损失［2 － 3］。多年来，日本政府、学者在与自然灾害的长 期抗争中，不断总结经验，建立了国家综合防灾治灾管理 体系，不断加强防灾抗灾的科学研究和技术开发，取得了 一系列的重大进展，形成了一套非常完善的防灾减灾抗灾 救灾的综合性灾害对策体制［4］。笔者结合日本应急管理 中应急医疗救援体系建设的研究，提出我国在应急医疗救 援体系中存在的问题，为完善我国应急医疗救援体系的建 设与发展提供可借鉴的资料和实践经验。
CAO Donglin，TIAN Junzhang，LI Guanming，et al
【摘 要】 世界各地不断发生的各类突发公共事件，考验着各国政府和人民的智慧。如何正确认识、研 究和预防各种突发公共事件，提高应急医学救援能力，是世界各国政府必须面对和攻克的共同课题。笔者就 日本应急管理中应急医疗救援体系建 设 的 做 法 和 理 念 进 行 讨 论，浅 谈 我 国 在 应 急 医 疗 救 援 体 系 中 存 在 的 问 题，为完善我国应急医疗救援体系的建设与发展提供可借鉴的资料和实践经验。
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现代医院 2013 年 3 月第 13 卷第 3 期 医院管理篇 Modern Hospital Mar 2013 Vol 13 No 3
3 部、关 于 灾 后 重 建 的 24 部、关 于 防 灾 救 灾 组 织 的 5 部［5］。 1． 1． 2 建立突发公共事件快速应对机制
日本应对突发公共事件的应急机制或组织体系，包括 紧急医学救援，是 根 据《灾 害 对 策 基 本 法 》的 规 定 而 建 立 起来的，并随着实践的发展不断完善。 1． 1． 2． 1 成熟的应急组织体系 应急组织体系分为三级 制，即国家级、都道府县级、市町村级。日本的应急医疗救 援的组织体系是贯穿于此三级组织之中。国家突发公共 卫生事件应急 管 理 由 厚 生 劳 动 省 负 责，包 括 派 驻 地 区 分 局、检疫所、国立大学医学院和附属医院、国立医院、国立 疗养院、国立研究所等构成。地方上突发公共卫生事件应 急管理由都、道、府、县及下一级的市、町、村负责，包括有 卫生局、卫生实验所、保健所、县立医院、市 / 町 / 村各级医 院、保健中心等［6］。 1． 1． 2． 2 建立了灾害预警预报机制 日本建立了健全的 灾害预警机制。通过预警机制，能及时形成政府、社会团 体、企业和志愿者等多种主体共同行动的防灾救灾应急机 制，大力加强预警领域的国际合作，最大限度减轻灾害损 失。其主要做法是从完善预警组织结构入手，强化对自然 灾害风险的观测，完善自然信息的发布、共享和传播机制， 提高公众对预警减灾的认知，建立各类灾害的早期评估系 统和应急对策支持系统，推广自然灾害风险图的编制与应 用，积极推进应 急 领 域 的 国 际 交 流 和 合 作，把 发 展“城 镇 监测”作为 编 制 社 区 风 险 图 的 重 要 方 法 等。 为 了 更 有 效 地发动日本民众参与防灾，日本政府在 2010 年全面实现 了地面数字电视播放，使每家每户的数字电视机和带电视 功能的手机能直接接收危机报警。2005 年 10 月专门成 立了“国际减灾 合 作 联 席 委 员 会 预 警 分 会 ”，建 立 了 一 个 能够长远推动国际间合作的预警组织。到目前为止，利用 手机终端接收和发送“紧急防灾信息播报系统”也已全面 投入使用，特别是 3G 技术的普及，利用手机传输灾害图 像信息也已非常普通，建立了全民危机警报系统，直接向 国民报告地震、海啸、重大传染病以及恐怖袭击等各种突 发公共事件。 1． 1． 2． 3 建立了突发公共事件应急医疗救援机制 日本 的三级政府的首 长 在 平 时 各 自 召 集 本 级 政 府 的“防 灾 会 议”，就重大防灾事项作出决策。一旦发生灾害或有发生 灾害的可能时，各级政府应对各类突发公共事件将成立临 时机构———灾害对策本部，行使统筹全局、统领指挥的权 限和职责。首先 是 该 辖 区 的 市 町 村 立 即 成 立“灾 害 对 策 本部”，开展第 一 线 的 医 疗 救 援 工 作，并 从 事 灾 情 搜 集 以 及推动市町村防灾会议所订立的各项应变措施的执行，及 时将灾情呈报给都道府县，同时转报中央； 接着，都道府县 与中央政府将应视情况派遣人员至灾区现场。如果灾害 已发展到一定的程度，都道府县层级即设置“灾害对策本
现代医院 2013 年 3 月第 13 卷第 3 期 医院管理篇 Modern Hospital Mar 2013 Vol 13 No 3
日本应急医疗救援体系建设的基本做法和理念
曹东林 田军章 李观明 叶泽兵 孙鸿涛 江桂华
THE BASIC PRACTICE AND IDEA OF EMERGENCY RESCUE SYSTEM CONSTRUCTION IN JAPAN
众多灾害所积累的经验教训使日本政府认识到，使民 众具有较高的防灾意识和正确的防灾知识，对于提高民众 的自护能力，减少灾害所可能带来的生命财产损失具有十 分重要的意义。因此，日本政府对大学设立应急医疗技术 的研究中心、灾害医疗专业知识培训、科普宣传活动等非 常重视。其主要做法是： 1． 1． 3． 1 各级学校开展防灾教育、珍惜生命 日本防灾 教育从“娃娃抓 起 ”，将 防 灾 教 育 内 容 列 入 了 国 民 中 小 学 生教育课程。出版针对中小学校园内安全的教材，如《危 机管理和应对手册》、《灾害管理与应急教育指导资料》及 《思考我 们 的 生 命 和 安 全 》等。 充 分 考 虑 学 生 的 教 育 心 理、生理特点，体现趣味性、知识性。教育内容随着社会发 展及年龄阶段而不断调整实施。提高自身医疗自救意识 和技能。 1． 1． 3． 2 向社会的应急教育和训练，提高民众的防灾意 识 日本全社会及民众防灾意识较强，具备基本的防灾自 救知识和能力。为提高民众对各类突发公共事件的防御 意识，日本政府非常重视强化防灾救灾知识的普及教育， 支持民间自发的防灾活动，为民间开展防灾事业创造良好 环境。建立了相关的应急教育培训制度和协作体制。 1． 1． 4 严谨、合理的灾害保险及政府资金投入
1 日本应急医疗救援体系建设的基本做法和理念
日本应急医疗救援体系是日本灾害管理体系的重要 部分，也是灾害救援体系的一部分。在日本，灾害救援任 务主要由消防、警察、自卫队和医疗机构等承担，这些机构 构成了当今日本较为成熟的灾害救援体系。 1． 1 日本应急医疗救援管理体系 1． 1． 1 完善的突发应急事件对策立法
日本是一个有着约 1. 28 亿人口、37. 78 万平方公里 土地面积的国家，位于亚欧大陆东部、太平洋西北部，由数 千个岛屿组成，众列岛呈弧形。日本列岛地理上处于亚欧 板块、太平洋板块、菲律宾海板块和北美板块之间，鉴于其 地理位置、地形、地址、气象等自然条件，是一个极易发生 地震、暴雨、台 风、火 山 爆 发 等 自 然 灾 害 的 国 家［1］。 每 年 平均发生有感地震约 1 300 次，台风登陆 2. 8 次，现有活 火山 86 座。根据日本内阁府的资料及维基网站公布的数 据（ http： / / en． wikipedia． org / wiki / List _ of _ earthquakes _ in _ Japan） ，自 1990 年至今，6. 5 级以上大地震发生约有 20 多次，其中最为震惊的是发生在 1923 年 9 月 1 日的关东
日本当今完善的突发公共事件应急管理组织体系是 建立在一系列法律、法规基础之上的。作为世界上较早制 定灾害对策法律的国家，经过每一次的重大公共事件后， 日本往往就会出台一部重要的法律，目前已形成了庞大的 灾害对策法律体系。包括灾害对策基本法、灾害预防和防 灾规划相关法、灾害紧急对应相关法、灾后重建和复兴法 以及灾害管理组ห้องสมุดไป่ตู้法等五大类，共由 53 部法律构成。其 中有基本法 5 部、关于灾害预防的 16 部、关于灾害应急的
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府县、市町村联合 互 动，卫 生、消 防、警 察、环 保、交 通、自 卫队等各部门密切合作的立体式网络化救援系统，形成了 全政府模式的危机管理体制和广域政府危机管理合作体 系。具体由消防厅和厚生劳动省负责组织灾害医学救援， 消防厅负责灾害现场救护； 厚生劳动省负责医学应急救援 和医疗救治。 1． 2． 1 现场紧急救护体系
日本是自然灾害大国，更是地震灾 害 的“重 灾 国”。 在长期应对重大灾害的实践中，较早地构建起了以地震灾 害保险为主体的巨灾保险体系，为政府和社会有效防范和 应对地震灾害构筑了一道强有力的屏障，日本也因此成为 世界上为数不多的具有较为成熟的巨灾保险体系的国家。 巨灾赔付及灾后重建一直是日本政府和社会关注的重要 议题，直到 1964 年发生新潟地震后日本历史上具有里程 碑意义的“地震 保 险 法 ”才 诞 生，它 标 志 着 由 政 府 和 私 人 财产保险公司共同经营的地震保险制度的产生。也为巨 灾赔付开启了先河。 1． 2 日本应急医疗救援体系
日本建立了成熟、完备的灾害医学救援体系，该体系 是日本“国家危 机 管 理 体 系 ”的 重 要 组 成 部 分，由“现 场 紧急救护体系”和“灾害医疗救治体系”两个子系统构成。 也是以 卫 生、消 防 为 主 体，软 硬 件 结 合，中 央 政 府、都 道
现代医院 2013 年 3 月第 13 卷第 3 期 医院管理篇 Modern Hospital Mar 2013 Vol 13 No 3