棚户区改造政策梳理与分析

中心城棚户区改造政策梳理与分析

（一）主要政策依据

1、《北京市中心城区棚户区改造和环境整治政策汇编》

2、国务院五部委《关于加快推进国有企业棚户区改造工作的指导意见》（国资发改组[2014]9号）

（二）政策要点

1、北京市中心城区棚户改造和环境整治相关政策

从会议提供的政策汇编，与先期的政策讨论稿比较，改造项目政策特点和变化主要体现在以下几点：

（1）范围与适用性

中心城棚户改造，包括：平房区院落修缮项目、危改项目、城中村边角地项目、新增棚户区改造和环境整治项目。

未来五年项目数量，由初起的计划的527个，增加至711个；2013年启动的项目由计划的85个，增加到111个，2013年的计划投资额由1100亿元，增加至2300亿元。

会议提出，中心城区棚改政策在全市范围均可参照使用。

（2）精简审批程序

涉及项目审批的各市行政主管部门都制订了精简项目审批程序的措施，包括：权限下放、加强服务、压缩时限等。

（3）拆建分离、宗地自行平衡

强调项目实行“拆建分离”的政策，提出宗地争取自行实现投资平衡；提出以“就地回迁为主，外迁为辅”的安置方案，提出项目规划条件、供地方案“一对一”解决。

（4）关于居民意愿的两个“90%”

与讨论稿关于居民同意率的两个“90%”指标相比，最终政策有很大变化。

由同意率达到90%，方启动项目，修改：为多数不同意征收补偿方案，需要召开听证会，修改方案；

由预签补偿协议数量达到90%，协议方生效，修改为：协议生效比例由各区县人民政府确定（口头要求，一般不低于80%）。

（5）发挥市属国有企业的作用

会议特别强调，在棚改项目中要注意和充分发挥市属大型国有企业作用。

（6）金融政策支持

会议特别强调，在棚改项目中最大限度的争取金额机构支持。提出棚改项目资本金为20%，最高贷款年限可为15年，采用基准利息；担保方式，可用未来的经营性物业为抵押。

（7）重视试点项目经验

会议提出：由国家开发银行支持的西城区百万庄危改项目（全部回迁）、海淀区党校西墙外（集体土地）项目以及丰台区已实施中的棚改项目，为棚改项目的实施提供了经验。但会议未对具体实施方案作更多的介绍。

2、国务院五部委棚户区改造指导意见

（1）总体要求

2017年基本完成国有企业棚户区改造。

（2）加大资金支持

纳入年度计划的国有企业棚户区改造项目，按规定落实中央和地方补助资金；建立国有企业棚户区改造贷款偿还保障机制。

（3）保障用地供应

安置住房中涉及的经济适用住房和符合条件的公共租赁住房项目，可按划拨方式供地。

（4）落实税费优惠政策

免收各项行政事业性收费和政府性基金，免收土地出让收入。电力、通讯、市政公用事业等企业要适当减免入网、管网增容费；符合条件的改选支出，可在税前扣除。

作为对“指导意见”的反馈，北京计划于2014年9月份以前将国有企业棚户区改造规划和年度计划，上报五部委。

（三）政策分析

1、项目进展情况

截止到2013年底，北控集团、城建集团、首开集团、电子控股、京煤集团、轨道交通6家企业的7个项目列入2013年中心城棚改计划项目，主要涵盖历史遗留平房区院落修缮、危旧房改造、城中村边角地三类项目，计划投资212亿元。2、关于“拆建分离”

棚改项目在政策设计时，十分重视“公益性认定”问题，进而推出“拆建分离”、“不以改建后的规划用途为条件”的政策支点。从实践的情况分析，上述考虑有过滤之嫌，因为被征收人（被拆迁人）没有过多的矫情所谓的公益还是非公益项目，其关注点还是集中在安置方案上，绝大多数均有迫切改变生活现状的需求，认为棚户区改造十分必要，持支持的态度。所以说，政策设计将“公益性认定”作为基础，有脱离实际之嫌；其结果就是由于实施主体与投资主体分离，影响项目启动，绊住了自己。

3、实施主体与投资主体

文件规定：棚改项目实施主体为区县政府、区县房屋征收管理部门和提供服务的专业机构。

由于房屋征收只是棚改项目土地开发、房屋建设和物业营销三阶段之一，为实现宗地的投资平衡，就需要通过开发经营，实现以盈补亏。受政府部门不能成为投资、融资主体的限制，又由于房地产开发经营需要资质、技术、资金和营销等专业能力要求，已不是靠委托测绘、评估、征收服务、房屋拆除等专业机构，由购买服务能解决的。所以，在“拆建分离”的政策下，棚改项目出现了房屋征收拆迁阶段是区县政府为实施主体，建设、经营阶段则由房地产开发企业为投资主体（土地受让主体）的情况；由于最终需要两个主体的对接、转化，而转化中必然涉及债务承担、投资决策、经营收益等问题。

政府启动棚户区项目是基于政府责任，目的是改善民生工程和城市协调发展；在房屋征收阶段，对实施主体的要求是“不以盈利为目的”；对于承担房屋开发、

经营风险的企业（投资主体），尽管有社会责任，但归根到底是企业行为，遵循的是“谁投资、谁决策；谁收益、谁承担”的原则，企业参与项目根本上是为了盈利。从投资角度上讲，项目平均收益应不低于社会平均投资利润水平（每年约不低10%），否则，企业难以有积极性。

4、规划、供地与资金来源

从项目启动、实施的角度分析，土地供应方式、项目规划、资金来源是项目能否实施启动的主要因素，不明确主体问题，就无法完成投资决策的必要过程。没有投资主体参与的“拆建分离”政策，在实施中会大打折扣。

5、关于投资主体前置

综上所述，在“拆建分离”的政策框架下，要启动棚改项目，就必须首先解决投资主体问题，即：投资主体前置。

根据了解，有关区县政府、市相关行政主管部门，已经提出了解决方案，并开始实施。解决方案可归纳为“区县为主、先行授权、通平出让”，实施过程为：区政府选定（授权）项目开发企业，由企业负责项目的资金筹措、土地征收、土地受让、安置房和商品房建设事项。在形式上，需要履行邀请招标程序，确定开发企业取得土地使用权。

ü 以区县政府为主，遵循了征收项目政府主导的原则，同时归避了以往土地一级开发授权、实施、验收、上市的复杂程序；

ü 先行授权，使投资主体可以先期进入项目，放手全面统筹开发工作；

ü 完成征收（拆迁），项目用地达到通平条件后，再签订土地出让合同，符合熟地出让的政策。

如此以来，棚改项目实现了土地开发与房屋建设的一、二级联动，大大提高了工作效率。

值得注意的是，“区县为主，先行授权”的模式已经开始打破了，建设项目必走“土地一级开发”的固有观念，给市场注入了新的活力。投资主体前置方式，能否能推而广之，成为当前房地产开发模式的关注点。

6、关于国有企业棚改项目

在以区县政府为主的情况下，国有企业棚改项目面临的启动资金、异地安置、市政工程、配套设施等许多问题，均有协调困难，需求制定针对性的政策，方能实施。