规范意义的“宏观调控”概念与内涵辨析

政治与法律２０１４年第２期作者简介：徐澜波，上海社会科学院法学研究所研究员，法学博士。

*本文系上海社会科学院“十八届三中全会重大改革问题系列研究项目———健全我国宏观调控体系研究”的研究成果之一。

①史际春、肖竹：《论分权、法治的宏观调控》，《中国法学》2006年第4期。

规范意义的“宏观调控”概念与内涵辨析＊徐澜波（上海社会科学院法学研究所，上海200020）摘要：目前，在政府理论和社会层面，对“宏观调控”内涵的理解和界定并不规范和统一，“宏观调控”大有被泛化的趋势。

界定规范的宏观调控内涵的目的就是要求在规范化意义上、法治意义上明确和使用宏观调控的概念，规范意义的宏观调控不同于社会意义、民间意义上的宏观调控；也不同于传统的行政控制式手段的干预社会经济，以及区别国家以直接投资经营方式参与和调节社会经济。

规范意义的宏观调控是政府以再生产需求总量调节方式、以经济总量所内含的经济参数手段和工具间接地影响国民经济稳定发展的真正的宏观调控，其与上述所称的几种“宏观调控”具有本质不同。

对宏观调控的内涵作出科学和规范的界定，需要考虑的客观标准就是宏观调控的特性，其具体可以分解为：宏观调控的特有的目标；宏观调控行为的间接性；宏观调控特有手段对国民经济的协调发展的有效性。

规范意义上的“宏观调控”是宏观调控法治化的基础，规范意义上的“宏观调控”需要以我国宏观调控法治化加以保障并以宏观调控基本法来加以肯定和固定。

关键词：宏观调控；宏观调控内涵；宏观调控特性中图分类号：ＤＦ４１１文献标识码：Ａ文章编号：１００５－９５１２（２０１４）０２－００８４－１２“‘宏观调控’是具有中国特色的、用来诠释政府与市场关系的一个关键词。

”①改革开放以来，我国进行了宏观调控的尝试并将其常态化。

目前，在社会层面，大众对“宏观调控”也耳熟能详，什么问题社会自身解决不了了，社会各界就会以“宏观调控”的名义提出需要国家和政府进行控制与干预；“宏观调控”大有被泛化的趋势。

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系……”完善我国宏观调控体系首先需要明确和解决的就是“宏观调控”的规范化内涵。

我国经济学界和法学界，尤其是制度经济学和经济法学理论对“宏观调控”的内涵尚有认识分歧，在中国这样的大国进行宏观调控，牵涉的政治、经济制度面甚广，如何进行恰当、规范的“宏观调控”，需要进一步审慎研究。

政治与法律２０１４年第１期２０１４年第２期·专论８４规范意义的“宏观调控”概念与内涵辨析一、经济学界对于“宏观调控”的共识与分歧“在制度经济学看来，法律制度对经济增长的影响是深远的。

”②制度经济学界一般认为，政府对宏观经济的干预和调控是必要的。

“就国家和政府运用的调控宏观经济的方法而言，其采纳的主要是宏观经济学理论上对某时期宏观经济发展或波动之规律有认识的、能有效影响和制约宏观经济指标的手段和工具。

”③总的来看，我国经济学界对宏观调控的概念的定义可以归纳为广义论、狭义论和特色论三类观点。

“广义论者认为宏观调控等同于政府干预，将市场失灵的所有表现都作为宏观调控的依据，因而将政府的所有经济职能都纳入宏观调控的范畴。

例如，马洪在《什么是社会主义市场经济》中提出：‘宏观调控，严格地说，是政府为实现宏观（总量）平衡，保证经济持续、稳定、协调增长，而对货币收支总量、财政收支总量和外汇收支总量的调节与控制。

由此扩展开来，通常把政府弥补市场失灵采取的其他措施也纳入宏观调控范畴。

’狭义论者则认为宏观调控仅指运用财政政策和货币政策调节社会总需求，其理论基础是凯恩斯的‘有效需求理论’。

黄达认为，‘宏观调控是调控各经济总量的关系’，但是‘不是任何范围内任何多少带有总量、总体之类含义的问题都可称之为宏观经济问题’。

许小年认为，‘宏观调控指的是运用宏观政策调节社会总需求，这里需要强调的是宏观政策和总需求。

宏观政策有两类，并且只有两类，即货币政策与财政政策，政府控制货币供应总量、税收与财政开支，调节以国内消费与投资为主的社会总需求。

宏观调控从来不以供给为目标，从来不以产业结构为目标’。

汤在新认为，宏观调控是从价值量上调节总需求和总供给之间的均衡，没有配置资源和结构调整的职能，他甚至尖锐地提出：‘如果把结构调整，把资源配置，作为市场经济体制下政府宏观调控的职能，那还需要市场经济干什么呢？还有什么必要推行经济体制改革呢？’”④周为民认为：“宏观调控是一种政府干预，但并非任何政府干预都是宏观调控，……流行的观念总是把二者混为一谈，似乎只要是政府实行的经济干预都叫宏观调控，不论哪个行业、哪种产品出现了诸如短缺、过剩、价格波动等不合意的情况，人们都要求政府对之‘加强宏观调控’。

这样来理解宏观调控是不正确的。

所谓宏观调控，是指政府对社会总供给、总需求、总的价格水平等经济总量进行的调节和管理，它的基本工具是政府的财政政策和货币政策。

而任何单一产品、单个市场的问题，都是微观问题，政府对这类问题进行干预有时也具有一定的合理性，但这是微观干预而不是宏观调控。

”⑤“特色论者认为中国的宏观调控是属于中国特色的国民经济管理行为，是基于中国经济转型的实践衍生的理论概念，从目标选择到手段选择都不能用经济学理论来解释。

只有少数学者持特色论观点，其典型代表是刘瑞等。

”⑥“特色论虽然基于了中国社会主义市场经济实践的现实，但缺乏系统的理论成果，因而成为少数派。

”⑦“宏观调控是中国市场化转型过程中出现的经济现象……宏观调控作为一个经济学概念是具有中国特色的社会主义市场经济建设实践的理论产物，是基于中国经济现实，在现代经济理论指导下形成的具有中国特色的经济学概念……”宏观调控是中国政府“针对宏观经济运行中出现的一些新问题而采取的宏观经济管理行为，这些新问题是计划经济时期所未有的，也是西方国家市场经济实践中没有的……中国特色表现在：除了市场失灵这个政府干预市场的②吴越：《宏观调控：宜政策化或制度化》，《中国法学》2008年第1期。

③徐澜波：《宏观调控的政策调整与法律调整之辨》，《法学》2010年第11期。

④张勇、周达、刘瑞：《宏观调控概念解读：政府干预经济的中国式框架》，《青海社会科学》2009年第5期。

⑤周为民：《宏观调控的五大误区》，《社会观察》2011年第7期。

—论中国宏观调控实践的理论价值》，《中国延安干部学院学报》2012年第1期。

⑥张勇：《宏观经济管理中国范式的形成与发展——⑦同上注，张勇文。

８５政治与法律２０１４年第２期一般意义的经济学逻辑外，宏观调控还存在两条中国式的逻辑线索。

第一条线索是由于中国经济和社会发展的多样性和不平衡性，中国经济面临众多的结构矛盾和利益冲突，需要在宏观层面上予以协调，因此单纯针对总量的需求管理是远远不够的，宏观调控必须强调结构性目标。

第二条线索是政治和文化传统……党和政府必须在宏观上对任何影响到国民经济整体发展的因素和问题进行调节和控制，特别是控制，于是宏观调控不仅仅强调政府对市场的间接影响作用，更有直接影响的能力。

……宏观调控的主体只能是中央政府，地方政府的经济管理权限仅限于管理调节地方经济的发展……宏观调控的任务既包括总量调节，也包括结构调整……宏观调控的手段包括经济手段、法律手段和行政手段等必要的手段。

”⑧综上所述，广义论、狭义论、特色论对宏观调控是政府干预、调节市场经济的行为，是国家的经济管理职能行为的认识方面没有分歧，其分歧主要在于宏观调控的对象及其范围，以及宏观调控的手段两方面。

在宏观调控的对象及其范围方面，广义论与狭义论所持的观点在宏观调控不调节和不干预经济结构、配置经济资源方面基本是一致的，特色论所持的观点则认为宏观调控除此之外还包括资源配置和经济结构；广义论、狭义论、特色论对宏观调控的对象是宏观经济总量、社会需求、总供给中的单一目标还是多数目标或者是全部目标的认知还是有所不同的；特色论强调其中的全部，广义论和狭义论则强调其中的单一目标或者两个以上的多数目标。

在宏观调控的手段方面，狭义论将宏观调控手段局限于货币工具和财政工具之内，广义论者则将政府针对宏观调控对象而采取的一切经济措施都纳入宏观调控手段之内，特色论更是将经济手段、行政手段、法律手段等必要的多元化手段全部纳入宏观调控手段之内。

二、经济法学界对于“宏观调控”的共识与分歧在我国经济法学界，对于经济法和经济法学意义上的宏观调控的内涵应当以经济学上的宏观调控内涵为基础，并尊重经济学上的宏观调控内涵和西方经济学上的“经济政策”所既有的分析框架等认知，基本是认同的；然而，经济学界对宏观调控内涵的认识基本形成广义论、狭义论和特色论三类，加之经济学界对在法律规范意义上确定宏观调控的内涵如何反映我国宏观调控的现实并不统一，因此，在经济法法学界对宏观调控内涵的界定也未形成共识，学说纷呈；按照对宏观调控的界定和使用情况，主要可以归纳为“小”、“中”、“大”三大类。

持“小”内涵界定宏观调控的观点认为，“宏观调控是指国家为了烫平经济波动、保证经济稳定增长，运用财政政策、货币政策、收入政策等经济政策，以及必要的行政措施对国民经济总供给、总需求以及总价格、总就业量等进行调节，促进总需求和总供给的基本平衡。

宏观调控的主体是政府或国家，客体是国民经济的总量，主要是指总供给、总需求以及总价格、总就业量等。

手段是货币、财税等宏观经济政策，不包括产业政策、结构优化标准和环境政策等”。

⑨“我国政府的调控管理、媒体和老百姓所谓的‘宏观调控’，与经济学中的宏观调控和西方经济学框架下的宏观经济政策显然不—经济学和‘宏观经是同一概念”，“‘宏观调控’并非法学和经济法所原创，因此必须尊重其源头——济政策’的既有分析框架，将‘宏观’及其对各主体作用的间接性作为宏观调控的基本内涵，否则宏观调控就会失去根基，甚至在宏观调控的名义下对市场主体和社会成员直接实施行政命令、行政指挥，从而倒退到计划经济去。

在不是无条件迁就现实的同时，又要承认宏观调控实践及相关通俗认识的合理性，而把宏观调控界定为不直接作用于微观主体但足以引导、影响微观主体行为的各种政⑧同前注⑥，张勇文。

⑨王新红：《在经济学与经济法学共同话语下界定宏观调控》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2012年第2期。

８６规范意义的“宏观调控”概念与内涵辨析策、制度、措施等……在这个意义上，可不必拘泥于经济学的某种理论或观点而否定宏观调控实践，如北京在全国率先实现较为严格的汽车排放标准，对全国的汽车生产和销售间接地措施影响，在权责设置、行权、问责、救济等方面都与政府直接强制、约束微观主体的生产、销售行为不同，因而将其视为一种宏观调控措施并无任何不妥”。