国外的应急管理现状

二、国内外研究概况及水平

1、美国的应急运行机制与应急管理中的法律规范

美国应急管理体制实行联邦政府、州和地方三级反应机制。美国最高应急管理机构是国土安全局，原负责应急事务的联邦紧急事务管理局（FEMA）于2003年并入国土安全部，是其最大的部门之一。

各州及大型城市的应急管理机构中都设有应急运行调度中心，为应急工作涉及到的各个部门和单位常设有固定的办公场所，配备相应的办公、通讯设施。一旦发生突发事件或进入紧急状态，各有关方面代表迅速集中到应急运行调度中心，进入各自工作状态。调度中心根据需要实行集中统一指挥协调，联合办公，确保应急工作反应迅速、高效运转。

美国联邦政府应急管理是以《减灾和紧急救助法》授权，按照《联邦紧急响应计划》部署开展应急管理工作的。《联邦紧急响应计划》是由参加计划的27个政府部门机构共同签署，各部门责任和任务在应急计划中得到明确界定。当计划启动时，各有关部门即可直接按各自的职能分工采取协调行动，形成了协调联动机制。“9.11”后又出台了《使用军事力量授权法》、《航空运输安全法》、《国土安全法》等相关法律，形成了一个比较完善的法律保障体系。

2、日本的灾害情报通讯网络体系与公民的自救意识及志愿行动

一般而言，灾害情报的收集和对灾情变化的及时把握，对制定救灾对策有着重要的作用。在全方位的灾害情报覆盖方面，日本政府建立了气象防灾情报、地区气象观测情报、河流流域情报、道路灾害情报等各种情报系统，在顺利地传达情报方面，日本政府建立起连接国家机关的中央防灾无线网，连接全国消防机关

的消防防灾无线网络以及连接各地方政府防灾机关的都道府县、市街村防灾行政无线网络等，覆盖全国的防灾专用通信网络。

日本是一个地震多发国家，除了政府的高效危机管理能力之外，民众也具备良好的灾害自救能力，各社会团体也体现出了高度的志愿者精神。在凤凰网的日本震灾专题报道“日本何以处‘震’不惊”一文中，我们通过若干张图片清晰地看到，日本民众在此次大震灾中所表现出来的冷静、谦让、理性和忍耐等等精神难能可贵。日本国民在自然特性和文化特征中培养出的坚强和隐忍精神，实现了日本人在大灾大难面前总能应对有理、有序、有情、有力。

《21世纪经济报道》在3月15日的一篇文章《日本地震后的N G O组织：互通讯息训练有素》中指出，地震发生后，日本各地近3万个民间组织开始行

动，按照灾后救援的步骤，广泛号召募捐、建立网络合作机制、协调捐助物资和调动志愿者。在史无前例的大灾难目前，日本民间组织仍然保持训练有素的状态。例如，日本海外灾难援助市民办公室（CODE）是一个拥有丰富经验的日本民间灾难救助机构，曾多次参与国际大灾难的救援，包括2006年5月印尼爪哇岛大地震、2007年11月孟加拉飓风、2008年5月的缅甸纳吉斯飓风等。

3、法国应急管理的属地原则与中央配套的统筹调用

法国在理论上将应急管理划分为事前、事中、事后三个阶段，根据分类管理原则进行分工。在非紧急状态下，亦即在事前的风险管理和事后的恢复阶段，各专业部门按照其职能各司其职。专业部门负责本行业领域突发事件风险防范工作。在紧急状态下，内政部负责危机的总体应对工作。在出现严重危机

事件时，中央政府设立临时部际联席会议，统一领导危机应对工作，由总理负责，内政部具体牵头与综合协调，并承担联席会议办公室职能。此时，内政部整合各专业部门资源和力量，统一应对危机。

在管理责任上，属地管理为主，上级与下级共同分担。虽然中央和地方都有应急管理职能，但在突发事件应对的响应职责上，法国强调应急管理以属地为主、分级响应原则。市镇长和国家驻省专员对其所辖地区的公共安全负责，首先对辖区内突发事件进行响应和处置，在能力范围内无法应对的情况下再请求国家资源的支持。在实际运行中，在地方层面，省是突发事件应对的主体，承担着属地管理责任，由国家驻省专员总负责。在出现重大突发事件时，驻省专员在消防指挥官的协助下开展应急管理工作，可协调省内的消防、警察等应急力量。

在能力建设上各自承担，中央配套并统筹调用。由于法国应急救援工作主要依托消防力量，其应急救援能力建设也主要体现在消防队伍的能力建设方面。其中，职业消防员和志愿消防员属于地方性救援力量。军队消防员主要负责巴黎（陆军）和马赛（海军）的应急救援以及参加国际救援。无论是地方消防力量、军队消防力量，还是国家救援队伍，出于应对危机的需要，中央可以在必要时按照分级响应机制统筹协调和调度。

4、我国的应急管理现状

⑴我国的应急响应一直采用“指挥—控制”模式，这也是我国的行政管理制度决定的。在我国，不仅上级政府对下级政府有行政指导关系，政府对社会资源也有综合协调能力。例如，《突发事件应对法》明确规定我国应急管理体质的总体原则是“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”其

中综合协调权有两层含义：一是政府对所属各有关部门、上级政府对下级各有关政府、政府与社会各有关组织、团体的协调。二是各级政府突发事件应急管理工作办事机构进行的日常协调。虽然我们也面临同样的问题，即无论是在“南方雪灾”还是在“汶川地震”中，真正发挥了决定性救灾作用的也是军队，这只能进一步说明“指挥—控制”模式的有效性。

从国际经验来看，在灾害的突发初期属地的非政府组织往往发挥重要作用，非政府组织反应迅速，灵活性高，资源动员动力强，不需要像官僚机构那样层层审批。非政府组织可以关照到个体和家庭的特殊需求，比如心理健康服务等等。在“南方雪灾”和“汶川地震”的应对中涌现了大量的非政府组织，它们对政府救灾起到了不可忽视的弥补作用。因此我们可以发现“指挥—控制”模式和合作模式其实并不矛盾，前者强调政府系统内的一元化指挥，而后者则强调政府资源与社会资源的整合。此外，许多研究者认为“指挥—控制”模式在巨灾初期是低效的，在巨灾条件下权力是共享的，责任是分散的，资源是零散的，合作过程则是必要的。因此“指挥—控制”与合作模式的融合比任何单一的应急模式都要理想。从这种角度看，中美两国的应急模式各有特色，应互相学习，取长补短，对于中国而言，应该加强政府与非政府机构的合作。

同时，我市在突发事件应急处置管理上的法律约束性还比较弱。即便应急预案规定了各部相关责任人，但对于事件发生时不能及时发挥指挥权作用。而交通运输的突发事件往往需要多部门联合协作，加强属地应急力量建设与各部门协调合作反应能力建设，从法规上加强行使应急指挥官权力，使应急预案的应急处置具有可操作性和实效性。