2 住房保障请求权的制度背景

2 住房保障请求权的制度背景

2.1 我国的保障性住房

2.1.1 基于历史的考察：保障性住房类型的发展变迁

由于事关人民的基本生活，从新中国建立至今我国的住房保障制度从未缺失，并随着时代的变迁不断发展演变，其间以1979年推行的住房改革为重要的分界点，由之前的城镇全员住房保障制转变为中低收入人群住房保障制。基于不同时代背景下的目的差异以及住房保障制度本身的结构异质性，保障性住房的类型也呈现出不同的样态。

1、1949年至1978年“城镇全员住房保障制”下的保障性住房

随着全国的逐渐解放，人民群众严峻的居住条件与住房资源集中垄断之间的紧张关系、住房私有与社会主义制度之间的紧张关系，使得国家将目光投射到作为重要生活资料、关乎人民基本生活的住房领域。试图通过建立起与公有制占绝对统治地位的计划经济体制相适应的城镇全员住房保障制度，从而依靠单一的住房保障制度，完全依靠国家的行政给付来解决所有城镇居民在住房领域存在的所有问题。从1949年开始，我国通过部门规章、党的政策等多种形式，先后颁布、发布了华北人民政府关于《公房公产统一管理的决定》（1949年4月11日）、人民日报新华社信箱《关于城市房产、房租的性质和政策》（1949年8月11日）、内务部地政司《对目前城市房产问题的意见》（1950年8月）、中共中央批转中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》（1956年1月18日）、国务院批转国家房产管理局《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》（1964年1月13日（64）国房字22号）等一系列规

范性文件，建构起了城镇全员住房保障制度的基本框架。该制度以全体城镇人口为保障对象，以国家、国有单位统一分配为方法，以级别、身份为标准，以低价出租为形式。

在这一住房保障制度下，住房依其来源被分为公有住房和经租房两大类：（1）公有住房是指国家（中央政府或地方政府）以及国有企业、事业单位投资兴建以及国家通过接管、没收、征收等方式获得的所有权属于国家的住房。

（2）经租房是指对城市私人房主合法所有的房屋除留作自住的部分外，一律由国家强制性统一经营管理，由国家分配、出租并将收取的部分租金支付给房主即“对城市房屋占有者用类似赎买的办法，在一定时期内给以固定的租金，来逐步地改变他们的所有制”的住房。经租房出现的政策背景是对资本主义工商业的社会主义改造政策的适用范围扩展到城市私有房屋领域，其法律性质是对城市私有房屋由限制性征收过渡到征收。

忽视内在的规律性，人为主观的扩大住房保障制度的适用范围，试图以单一的住房保障制度来解决城镇全体人民的住房问题，动机在于解决住房领域原生的结构性问题、化解前述的两个紧张关系，然而这一做法本身却又成为更为严重问题产生的泉源---形成了不堪重负的国家给付与不断增长的人口和住房需求之间的紧张关系。直接造成了全国城镇住房普遍性短缺、人均居住面积由建国初期的4.5平方米下降到1978年的3.6平方米的严重后果。

2、1979年城镇住房制度改革后“中低收入人群住房保障制”下的保障性住房

无限制的扩大国家给付义务无论是在理论上还是在实践中都是难以为继的，以邓小平关于住房改革的两次讲话为标志，我国拉开了住房市场化改革的帷幕，

（2）解困房：是在90年代城镇住房改革初期出现的一种具有社会保障性质的住房，专指在实施安居工程之前或未实施安居工程的城镇，政府为解决当地人均住房面积在最低标准以下的特别困难户、严重拥挤户1的住房问题而专门修建只销售或出租给经审查合格的住房困难户和严重拥挤户的住房。由于解困房在建设过程中都享受不同程度的政府税费减免优惠，购买、承租价格明显低于市场定价的商品房，尤其是专门面向低收入者的特困房还另外享受不超过建房造价20％的补助等优惠，因此具有保障性住房的性质。需要指出的是，在建设部、全国总工会印发的《解决城镇居住特别困难户住房问题的若干意见》（1990年9月11日）中首次明确将“低收入者”与其他群体相区别而给予保障，这具有重大而积极的意义。

（3）安居房：是指为贯彻由国务院办公厅转发的《国家安居工程实施方案》（国办发［1995］年6号）正式确立的“安居工程”，而由国家安排专业银行提供贷款结合地方自筹资金建设的，以出租或者出售的方式，解决中低收入家庭特别是无住房家庭、居住危房家庭和住房困难家庭的住房问题的政策性非营利住房，安居房一般享受政府财政补贴，因此其出售、出租价格低于市场价格。安居房的保障对象明确确定为“中低收入家庭”，同等条件下离退休职工、教师中的住房困难户享有优先权，并且进一步规定不得出售给高收入家庭，从而使保障条件的规范结构由以前的“住房困难条件为主、收入条件为辅”转变为“收入条件为主、住房困难条件并重”，其中低收入人群住房保障制度的根本性特征得以充分彰显。

1主要政策依据是建设部、全国总工会印发的《解决城镇居住特别困难户住房问题的若干意见》（1990年9月11日）和建设部、全国总工会《加快解决城镇住房困难户住房问题的意见》（1993年4月10日），具体标准则以国际规定的最低标准人均居住面积2平方米以下为参照，各地可以另行制定具体标准。

以1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发［1998］年23号）为标志，我国城镇住房改革进入深化发展阶段，这一阶段将前期改革形成的共识和成果予以确认和保护，例如：市场与社会保障双轨制、中低收入人群住房保障等等。由于我国真正现代意义上的住房保障制度发展时间还很短而经济和社会变革却十分迅速，再加上缺乏统一的规范基础以及创新过剩等原因，我国的保障性住房呈现出“类型爆炸”的趋势，在规范和实践中出现了经济适用房、廉租房、公共租赁房、限价房、两限房、人才房、单位集资建房甚至“小产权房”等等纷繁复杂的保障性住房现实样态，对此在下文中将予以详述。

2.1.2 基于现实的梳理：现行保障性住房类型架构的样态

从全国来看，我国目前的保障性住房以经济适用房和廉租房为最主要的类型，除此以外，还有地方在住房保障制度创新中产生的限价房、两限房等保障性住房类型：

1、经济适用房：根据《经济适用住房管理办法》的规定，经济适用房是指“政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房”2。

2、廉租房：全称是“城镇廉租住房”，根据《城镇廉租住房管理办法》的规定，廉租房是指“政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房”3。廉租房的给付形式有租金补贴、实物配租和租金减免等，其中租金补贴是主要类型。

3、限价房：限价房的全称是“限价商品住房”，是指在政府为限制建成房屋

2参见《经济适用住房管理办法》第二条，载《江苏政报》2004年第5期。另见中央人民政府官方网站/zwgk/2007-12/01/content_822414.htm，最后访问时间2015年1月15日。

3参见《城镇廉租住房管理办法》第二条，载《中华人民共和国国务院公报》1999年第20号。