新公共管理视角下的城中村改造问题及其出路

新公共管理视角下的城中村改造问题及其出路

因为新公共管理理论强调在公共部门引入市场竞争机制,强调行政管理的效率与竞争性,主张将经济机制引入到行政管理中来,所以这一理论对城中村改造问题有着多方面的启示。对城中村改造事务进行分类管理,合理确定城市政府、城中村自治机构、社会经济和中介机构的边界,建立多中心的城中村改造治理秩序,创新城中村改造事务的治理机制是我国城中村改造模式创新的重要内容。

城市扩张是社会进步的标志。但是,在我国城市化高速发展的过程中,城中村问题日益突显出来,成为城市发展建设中最为棘手的困难之一。[1]本文拟运用新公共管理理论对城中村改造问题进行探讨,尝试找出有效的解决途径或改造模式。

一、城中村改造的核心问题及新公共管理理论的启示

城中村是原来城乡结合部的村庄在城市扩张过程中逐渐被城市建成区包围,进而成为城市的一部分,原来村庄的土地大部分被新建城区所占用,村民基本不再从事农业生产,但还保留了农民的身份。城中村在户籍、土地权属、行政、规划、市政设施、教育、环卫等各方面的管理制度和公共服务水平都与城市存在较大差距,形成“城不像城、村不像村”的特殊现象。

城中村的集体经济以第三产业主要是以纯土地出租、物业租赁、小规模经营、家庭作坊为主业,是典型的寄生型、外生式经济。同时,城中村和真正的城市管理是两元体制,城市实行的是高补贴、高就业的社会保障制度,即有了城市户口就可享有就业机会及养老、医疗等一系列社会保险与补贴,而农村实行的是以群众互助和国家救济为主体的社会保障制度,其保障水平明显低于城市。在城市化进程中,由于征地权的滥用,导致许多失地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利,同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利,使得失地农民成为既有别于一般农民又不同于城市居民的边缘群体——弱势群体,失地农民面临着极大的社会风险。又由于城中村的人口构成十分复杂,成为村民、流动人口和城市居民的混合社区,尤其是成分复杂的大量外地流动人口的涌入,加上管理的滞后,使“城中村”的社会治安问题十分突出与复杂。

对城中村的改造,涉及经济、社会、文化、生活、社会保障等各个方面,必须采取综合的治理对策,而且政府应在其中发挥主导性的作用。城中村的改造,主要又是一个经济发展的问题,没有城市经济的发展,城中村就无法完全纳入到城市中来。这样,城中村的改造就成为由政府主导的、以城市经济发展为中心的公共管理过程,是一个行政管理与经济发展高度综合在一起的复杂工程。在这方面,新公共管理理论可以为解决城中村问题提供有益的启示。

新公共管理以现代经济学、私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础,主张政府应该扮演“掌舵者”的角色,政府的主要职责在于确保公共服务和公共物品的顺利提供,而不必由自己直接提供。政府应当广泛采用私营部门成功的管理

方法、手段、竞争机制,取消公共服务供给的垄断性。[2]新公共管理理论认为,在公共部门引入市场竞争机制,主要是用企业家精神来重塑政府,在公共部门与私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争,形成对政府公共部门节约行政成本,增进管理水平的激励机制,提高公共物品和公共服务供给的效率,将一些科学的企业管理方法,包括目标管理、绩效评估、成本核算、竞争性招标等引入政府干预领域,从而保证市场经济主体在市场竞争中的平等地位。总之,新公共管理强调政府的总体指引、协调,各利益相关者各司其职,以高效率为目标,最大限度地为公民提供公共利益,一方面凸显了政府的中心地位,另一方面也有利于充分发挥各部门效率并有效实现协同目标。[3]新公共管理作为一种全新的治理理念和模式,它强调竞争与分权,强调政府与民间应建立合作伙伴关系,这对我国城中村改造问题有着重要的借鉴意义。

城中村改造问题仅仅依靠市场的力量是不可能得到解决的,在当前城市急速扩张的过程中,城中村的居民迅速地被纳入到城市中来,他们一方面没有城市生活的基本技能,一方面却又失去了土地这一基本的生存条件,使得其经济生活和社会角色都发生了巨大的变化。而城中村居民要适应这种变化并完成自身角色的转换,不仅还需要一个较长的过程,而且还需要政府提供必要的公共产品和公共支持,包括公共设施、社会保障、医疗卫生、社区服务、职业教育、经济组织等各方面。所以,对城中村改造而言,必须用社会管理的视角来重新审视,对传统的行政管理理念进行拓展,树立全新的城市社区公共管理思维。为此,就需要以提升管理效率为核心,以服务城中村改造过程中各利益相关者为导向,以通过城中村改造提高城市发展质量和空间为目的,以计划、组织、协调和管理为主要手段,对城中村改造问题实施全方位的有效管理,并提供相应的高效率的服务。

二、新公共管理理论下城中村改造的几个基本问题

在城中村改造中引入新公共管理的理念,目的在于克服城中村管理与改造中存在的诸多弊病,如改造资金不足、公共物品和服务质量差、公共管理成本过高以及管理水平低下等,提高改造的综合效益,实现城市的可持续发展。从新公共管理的内涵特征出发并结合我国当前城中村改造中所存在的问题,新公共管理对于中国城市管理的启发与借鉴作用主要体现在以下三个方面:

(一)对政府职能的重新定位

新公共管理强调将传统公共管理中的“内部取向”转变为“外部取向”,这意味着政府不仅要搞好行政系统的内部管理,更重要的是提高政府管理外部公共事务的效率和能力。在如何提高政府管理公共事务的有效性这一问题上,新公共管理理论认为,政府在职能上要实现从“划桨人”到“掌舵人”的转变。在城中村改造问题上,政府不能够无所作为,但也不能无限制、事无巨细地将所有问题抓在手里,而应该成为协调者和质量控制者。在城中村公共物品和服务的供给上,政府要充当总量控制者的角色,即政府必须向城中村提供一定数量和质量的公共物品,但政府供给不一定必须采取政府直接生产的形式。相反,政府应从企业能够经营的所有领域中逐步退出,实现政企分开。尤其是一些原来由政府直接经营的资源和项目,也要通过市场化、企业化来运作。同时,还要区分自然垄断经营业务和非自然垄断

经营业务。应将前一类业务分离出来,由一家或极少数几家企业进行垄断经营,并由政府进行适当管制;而后一类业务则由多家企业竞争性经营,以充分发挥市场机制的作用。

(二)关于城中村改造主体的再认识

新公共管理主张政府职能的转变,这在本质上要求政府组织要改变传统单一的官僚制集权管理的方式,按照公营部门的目标和服务的性质、类型,建立起多元不同分权结构的组织体系,实现公营部门自身存在的价值。而多元化组织体系必然要求多元化管理主体的存在,因此,新公共管理理论指导下的城中村改造必然要求政府积极培养参与城中村改造的多元化主体。在城中村改造中政府必须从集权走向分权,充分意识到其他社会主体参与公共管理事务的极大潜力,建立起以政府为主导,有公共事业组织、第三部门组织、营利性企业、社会公众等多元主体参加的城市管理主体模式。在城中村改造多元化主体模式中,各管理主体的地位和作用不尽相同,各主体参与城市管理的领域和方式也分为不同层面。政府依然在城中村改造中起主导作用,其核心地位不会因其他主体的参与而有所动摇。政府可以通过公营部门改制、放权给非部门性公共机构或非政府组织、和营利性组织建立合作伙伴关系、在制定政策时加强公共参与等措施,来实现分权和其他城市管理主体的培养。政府可以通过契约,以委托——代理的方式决定和影响其他城中村改造主体的活动方式和活动效果。

(三)企业化管理方法在城中村改造中的应用

在政府部门推行绩效管理是提高政府工作有效性的重要手段之一。美国全国绩效评估委员会将绩效管理定义为:“使用绩效评估信息帮助建立业绩目标,分配并优先配给资源,通过公共部门经理确定或改变目前的政策或项目方向,以满足制定的目标,并报告是否成功满足了这些目标。”在城中村改造中,对政府工作引入绩效管理应当与政府权力下放联系起来,建立起权责挂钩的制度也是提高政府管理效率的通常做法。政府权力下放可分为两个层次:一是推进政府组织的扁平化,减少层级,上级政府放权给下级政府或部门,以增强城中村改造过程中的“现场管理能力”;二是在具体行政操作中重视赋予一线的中低级公务员职、权、责,充分给予他们在资源配置、人员安排等方面的自主权,以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。此外,要提高城中村改造过程中政府管理的有效性,还应该在人力资源管理上有所突破,即建立一个促使公务员尽职尽责、积极工作的激励机制。企业非常注重职员工作积极性和创造力的发挥,政府也要在这方面进行研究,尤其要鼓励公务员创造能力的发挥。企业还注重塑造企业文化,认为积极的企业文化是企业实现长期发展的原动力。对此,在城中村改造中政府也不妨塑造自己的城市文化、城市精神,以此鼓励相关的利益主体在城中村改造与发展中自愿担负起从长远考虑的责任,从而实现城中村改造的长期高效。

三、新公共管理视角下的城中村改造模式探讨

借鉴新公共管理和新公共服务理念,提高城中村改造的效率、提升城中村居民福利的根本途径,是构建新的城中村改造模式,形成改造事务分类化治理、多元