公共政策学第五讲 公共政策问题的形成与认定共20页文档
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宁骚《公共政策学》新解第五,第六章PPT
6 、专家人士及咨询机构； 7 、公民和社会团 体； 8、政策网络（美国国会、政府与利益 集团之间构成的“铁三角关系”；三大类网络： 利益型政策网络、意见型政策网络、混合型政策 网络；利益性政策网络通常由与某一政策有直接 或间接利益关系的相关机构及其代表人士构成， 它会收到利益集团的影响，但它本身又常常不是 固化的利益集团；意见性政策网络一般由对某一 政策没有相关利益但有相近观点的专业机构或人 士构成。）
所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来 看都不是突发的，而是经过一个逐步发展的过程 才会达到普遍化和严重化的程度，尤其新的公共 政策问题都可能是已有政策遗留、衍生的，也可 能是环境与事态的新变化所致。
所谓动态性是指一定的政策问题的性质及其严 重程度，是随着成因的变化而变化。
三 政策问题的分类：P253
二 政策问题的基本属性
政策问题的基本属性(基本特征)：P251
（一）关联性与公共性 关联性：任何一个政策问题都不是孤立的，而 是整个政策问题体系的一个组成部分，会与其他 领域、地区或部门的政策问题有不同程度的相关 性，彼此相互作用、相互影响。例如，环境问题 与经济发展问题和科技问题等都有密切的相关性。
单选题
社会政策与公共政策的关系是（A ）
A 前者是属于后者的一种基本类型 B 后者是属于前者的一种基本类型 C 二者互不隶属 答案：A D 二者相互排斥
（04.4）单选题 公共政策问题不同于一般公共问题的关键在于（D A 前者影响范围更大 C 前者已被政府领导人所察觉 ） B 前者已被更多的人所认识 D 前者已被列入政策议程
从政策问题的结构角度：分为结构优良、 结构适度和结构不良三种类型
问题的结构 要 素
结构优良
决策者 备选方案 效用（价值） 结果 概率 一位或数位 有限 一致 确定型或风险 可计算
第七章 公共政策问题的形成与认定
本章首先弄清公共政策问题的内涵和属性，并 探究其形成、提出和分析的方法等，最后则 要分析政策议程问题，即如何将公共政策问 题提上社会和政府的议事日程问题。
2020/6/16
第一节 公共政策问题的界定、内涵、属 性与分类
一、社会问题、公共问题和公共政策问题
要弄清公共政策问题，就势必首先涉 及问题、私人问题、社会问题、公共问题和 公共政策问题 等概念。
问题性质和特点而定。 (2)意见产出:严格区分政策问题意见的产生与评估，应尽量激
发出很多意见。
2020/6/16
(3)意见评估:所有的政策问题意见产出后方才进行评 估。
(4)意见排序:政策问题意见评估结束后，对所提出的 政策问题意见进行排序，同时编制有关政策问题定 性和解决方面的计划方案。
3.该方法主要是要提高脑力激荡团体成员间的共识程 度,其主要的局限性在于:有可能削弱有关政策问题 本质的创造性冲突和争论。
2020/6/16
六、假设分析法
1.假设分析（Assumption Analysis ），是一 种旨在将相互冲突的政策问题立论假设,创造 性地综合为一体的分析技术。
2.这一方法所要做的工作主要是： (1)弄清分析人员、决策者、利害关系人对问题
所做的基本假设； (2)比较和评估这些假设；
2020/6/16
3．技术角度:从纯技术角度进行分析,可以探寻 到公共政策问题的客观性所在，可以将问题 的特征和严重危害程度加以定量化和定性化 地反映出来 。
2020/6/16
三、类别分析法
1.类别分析法通常要经过逻辑区分和逻辑归类 两个过程。逻辑区分是指将某种政策问题细 分成许多次类的过程;逻辑归类指将多种问题 组合成一个大的类别。
五、头脑风暴法
公共政策学-第五讲公共决策与决策者
群 体
实际的评价和分析。
思 维
顺从性思维方式；有倾向性地选择信息；
盲目乐观地选择信息；群体极化
四、群体决策
群体决策的领导要支持有异议者表达见解；
避 先告诉群体成员，让每个人独立地思考问题，
免
群
有助于问题的解决；
体
思 群体在决策讨论时，领导者不要在开始时就
维 的
表达自己的倾向性意见；
方 在意见统一后，不要匆忙作出决议，要创造
渐
进 渐进决策是决策技术上的困难造成的；
决
策 渐进决策是由现行政策的沉淀成本决定的；
模
式 渐进决策可以避免严重的、持久的错误；
的
成 渐进决策是与人性相适应的。
因
七、公共决策理论的基本模式
渐进决策模式的缺陷：
按照渐进决策模式做出的决策往往反映的
综
是社会中势力最强且又组织起来的那部分
视 决
内
出先后顺序；
容 决策者正确地选择最大限度地实现预定目标的那
个方案。
七、公共决策理论的基本模式
能够得到所需要的全部详细的决策信息；
理
性 能够了解所有人的社会价值取向；
决
策 能够寻找到所有的决策方案；
模
式 能够准确地预测各种方案所可能产生的后
的
果；
局
限 能够正确地选择最有效的决策方案。
性
七、公共决策理论的基本模式
满意决策准则：在决策时，确定一套标准，
有
用来说明什么是令人满意的、最低限度的
限 理
替代办法，如果考虑中的替代办法满足了
性
或者超过了所有这些标准，那么这个替代
决 策
办法就是令人满意的，就可以选定并执行
第七章 公共政策问题的形成与认定
第一节 公共政策政策问题的界定、 属性与分类
四、政策问题的分类 2．罗威对政策问题的分类 罗威根据受到问题影响的人数及其相互间的关系， 将政策问题分为分配型、管制型与再分配型三类。 （3）再分配型问题（re-distributive） 再分配型问题是政府将某一标的团体的利益或义 务，转移给另一标的团体享受或承担所引发的问 题。
三、公共政策问题的特征 1．关联性 2．公共性 3．主观性 4．人为性 5．历史性与动态性
第一节 公共政策政策问题的界定、 属性与分类
四、政策问题的分类 1．邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优 良、结构适度和结构不良三种类型。 （1）结构优良的政策问题 结构优良问题是指涉及涉及一个或几个决策者，较少的几 个解决方案；决策者在政策方案的效用或价值方面，能够 达成一致；决策者也能够确定每一种备选方案所能够产生 的结果，若存在风险，也可以通过计算确定其可能存在的 范围。这一类问题通常发生在公共权力机构的较低层次。
第七章 公共政策问题的形成与认定
第一节 公共政策政策问题的界定、 属性与分类
第一节 公共政策政策问题的界定、 属性与分类
一、公共政策问题的定义 所谓问题通常泛指实际状态与社会期望之间的差 距。 所谓社会问题，就是社会正常发展过程中出现的 偏差，或者说，实际状态与社会期望状态之间的 差距。 所谓公共政策问题，是指基于特定的社会问题， 由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行动 希望实现或解决的问题。
第三节 公共政策问题的认定
第三节 公共政策问题的认定 二、影响社会问题进入政策议程的因素 1．公民个人的作用 2．利益集团的作用 3．政治领袖的作用 4．政府体制的作用 5．大众传媒的作用 6．专家学者的作用 7．问题自身的作用
第五章 公共政策的制定 公共政策 教学课件
进一步理解方案规划
方案规划的目的是为了解决既定的公共政策问题 方案规划的基本内容是方案设计和方案择优
方案规划既是一种研究活动，又是一种政治行为
二、方案规划的程序
问题 界定
目标 确立
方案 设计
方案 评估
方案 抉择
1、问题界定
问题症结分析 问题察觉
•问题情境 •问题实质 •问题危害
问题原因 分析
政策合法化是依法治国的需要。
二、公共政策合法化的主体及其权限
公共政策合法化的主体是依法有权使公共政策方 案获得合法地位的国家机关。主体与权限，是一个问 题的两个方面。谁有权使公共政策方案合法化，谁就 成为公共政策合法化的主体。也就是说，要成为公共 政策合法化的主体，必须具有相应的权限。而权限是 由法律规定的，法律针对不同的国家机关规定了相应 的不同的职权，公共政策合法化主体只能在法定权限 内实施合法化行为。
重庆公租房建设目标 2010年2月，重庆正式公布的公租房建设方案是： 未来10年建设4000万平方米公租房。前三年，主城区 和郊县各建成1000万平方米，其余2000万平方米再 择机建成。 6月底闭幕的重庆市委三届七中全会，将这个目 标调整为，前三年在主城区建成2000万平方米，全市 建成3000万平方米公租房。 今年9月，主城区公租房开工量已达到990万平方 米，加上中心城市和卫星城市开工的面积，全市公租 房开工面积已达到1200万平方米，超额完成市委、市 政府今年的目标任务。
价值评估 即评估方案的价值取向，对方案进行价值评估主 要是看方案是否符合元政策的要求，是否符合执政党 的执政理念，是否有利于推动社会的和谐和发展、进 步，是否与基本政策的要求相一致或推动基本政策目 标的实现等。
可行性评估 即对未来可能影响其执行的各种约束因素加以全 面考虑，从而得出其是否可行的结论。
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公众议程，就是指某个社会问题引起了社会公众的普遍关注 和共同讨论，并联合向政府有关部门提出政策诉求，要求采取 措施或制定政策加以解决的议程阶段。
政府议程，指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的 过程。又称正式议程。
（2）另一种观点，认为一般将议程分为系统议程和政府议 程两大类。
系统议程，就是一种政治系统中的公众共同讨论某一现象或 问题的是非好坏以及社会应持态度和对策的过程。
“公共问题、社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府 有关部门提出，而且该问题又属于该部门的权限，政府又试图 采取干预的手段去解决时，才会把它们列入政府议程，此时的 问题就成为政策问题。政策问题的起因是由于人们的价值观、 利益与现实冲突而产生的挫折与不满足感。”
综合以上的定义，认为，公共政策问题是指，统治集团或 社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期 望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组 织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被 后者列入政策议程的社会问题或公共问题。
3、这些问题对社会上的大多数人产生了不良影响，影响到 人们的各种物质利益、精神利益，与人们的价值观念、社会规 范等发生冲突，引起了人们的各种挫折感和不满足感。
4、这些问题得到社会中与之相关的个人或团体的认同，并 表达出来，向政府部门传达。引起政府部门政策制定者的注意， 被列入政府的政策议程，并成为分析和研究的对象直到给予解 决的那些问题。
公共政策学第五讲 公共政策问题的形成 与认定
31、园日涉以成趣，门虽设而常关。 32、鼓腹无所思。朝起暮归眠。 33、倾壶绝余沥，窥灶不见烟。
34、春秋满四泽，夏云多奇峰，秋月 扬明辉 ，冬岭 秀孤松 。 35、丈夫志四海，我愿不知老。
第五讲 公共政策问题的形成与认定
政府议程，指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的 过程。又称正式议程。
（2）另一种观点，认为一般将议程分为系统议程和政府议 程两大类。
系统议程，就是一种政治系统中的公众共同讨论某一现象或 问题的是非好坏以及社会应持态度和对策的过程。
“公共问题、社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府 有关部门提出，而且该问题又属于该部门的权限，政府又试图 采取干预的手段去解决时，才会把它们列入政府议程，此时的 问题就成为政策问题。政策问题的起因是由于人们的价值观、 利益与现实冲突而产生的挫折与不满足感。”
综合以上的定义，认为，公共政策问题是指，统治集团或 社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期 望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组 织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被 后者列入政策议程的社会问题或公共问题。
3、这些问题对社会上的大多数人产生了不良影响，影响到 人们的各种物质利益、精神利益，与人们的价值观念、社会规 范等发生冲突，引起了人们的各种挫折感和不满足感。
4、这些问题得到社会中与之相关的个人或团体的认同，并 表达出来，向政府部门传达。引起政府部门政策制定者的注意， 被列入政府的政策议程，并成为分析和研究的对象直到给予解 决的那些问题。
公共政策学第五讲 公共政策问题的形成 与认定
31、园日涉以成趣，门虽设而常关。 32、鼓腹无所思。朝起暮归眠。 33、倾壶绝余沥，窥灶不见烟。
34、春秋满四泽，夏云多奇峰，秋月 扬明辉 ，冬岭 秀孤松 。 35、丈夫志四海，我愿不知老。
第五讲 公共政策问题的形成与认定
公共政策学-第五章政策形成
（一）过失性社会问题 产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为。 由于不符合社会规范，而容易被察觉。
（二）结构性社会问题 由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。 由于符合社会规范，而不容易被察觉。
3
三、社会问题的比喻（自学）
◆ 急性病 ◆ 慢性病 ◆ 自愈性疾病 ◆ 晚期疾病 ◆ 先天性疾病 ◆ 传染性疾病 ◆ 不治之症 ◆ 医源性疾病 ◆ 食源性疾病
第五章 政策形成
第一节 社会问题
1. 社会问题的产生 2. 社会问题的类型 3. 社会问题的比喻 4. 定义问题的基本步骤
第二节 政策议程
1. 公众议程和政府议程 2. 政策议程的类型 3. 政策议程建立的条件 4. 政策议程的触发机制 5. 政策议程与突发事件
第一节 社会问题
一、社会问题的产生 只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某
种社会状况是社会问题时，它才是社会问题。
社会问题的主观认定经常存在很大分歧。（随时间，随 个体而不同。）
请思考： 随时间？有哪些问题一度被人们认为是很严重的社会问题， 而后又被人们认为不那么严重或者不是社会问题？反之亦然 随个体？有哪些问题有些人认为很严重，有些人认为不是社 会问题。
二、社会问题的类型
（4）新式武器与力量失衡
五、政策议程与危机突发事件
你所了解到的中国以及世界的危 机事件有哪些？
12
（二）风险社会
◆ 风险
Risk源于Risque(意大利语)，最早出现于16世纪航海贸易与保险业 中。风险的最初含义为某种损失发生的可能性。
◆ 传统社会（阶级社会） 风险社会
13
（三）传统社会与风险社会
4
四、定义问题的基本步骤（自学）
一、问题察觉 二、问题界定 三、问题描述
（二）结构性社会问题 由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。 由于符合社会规范，而不容易被察觉。
3
三、社会问题的比喻（自学）
◆ 急性病 ◆ 慢性病 ◆ 自愈性疾病 ◆ 晚期疾病 ◆ 先天性疾病 ◆ 传染性疾病 ◆ 不治之症 ◆ 医源性疾病 ◆ 食源性疾病
第五章 政策形成
第一节 社会问题
1. 社会问题的产生 2. 社会问题的类型 3. 社会问题的比喻 4. 定义问题的基本步骤
第二节 政策议程
1. 公众议程和政府议程 2. 政策议程的类型 3. 政策议程建立的条件 4. 政策议程的触发机制 5. 政策议程与突发事件
第一节 社会问题
一、社会问题的产生 只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某
种社会状况是社会问题时，它才是社会问题。
社会问题的主观认定经常存在很大分歧。（随时间，随 个体而不同。）
请思考： 随时间？有哪些问题一度被人们认为是很严重的社会问题， 而后又被人们认为不那么严重或者不是社会问题？反之亦然 随个体？有哪些问题有些人认为很严重，有些人认为不是社 会问题。
二、社会问题的类型
（4）新式武器与力量失衡
五、政策议程与危机突发事件
你所了解到的中国以及世界的危 机事件有哪些？
12
（二）风险社会
◆ 风险
Risk源于Risque(意大利语)，最早出现于16世纪航海贸易与保险业 中。风险的最初含义为某种损失发生的可能性。
◆ 传统社会（阶级社会） 风险社会
13
（三）传统社会与风险社会
4
四、定义问题的基本步骤（自学）
一、问题察觉 二、问题界定 三、问题描述
公共政策问题的认定
• 一个问题要想达到公众议程的程度，必须具备以下三个条件： • （1）该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或至少也必须为公众所感觉。 • （2）大多数人都认为有采取行动的必要。 • （3）公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予
适当的关注。
• 政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深入关切，感到有必要采取行动， 并把这些社会问题列入政策范围的这样一种政策议程。
第1节 公共政策问题概述
• 1、定义 公共政策问题是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，
通过公共行为希望实现或解决的问题。
• 2.公共政策问题的特点
• （1）关联性： 政策问题并非单独孤立地存在，事实上，某一领域的政策问题，往往会影响
到其他领域的政策问题。
• （2）主观性： 有些社会问题已存在，但公众对此的诉求却未得到重视，一些并不是最普遍
• 2）基本政策 通常是高层次的、大型的、长远的、带有战略性的政策方案。 元政策侧重于价值陈述，它为所有的政策提供价值评判的标准；
基本政策则侧重于目标陈述，为相关范畴内的
凡在元政策和基本政策的范畴以外的政策，都可归入具体政策。
它的具体性表现在以下四方面： 具体政策是针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定。
2）结构适度的政策问题 涉及一个或几个决策者；有限的替代方案；方案的效用一致能够反映目标的一致
性；但结果是不确定的，也无法加以计算，从而误差的概率也无法估计。
3）结构不良的政策问题
涉及许多决策者，效用相互冲突或末知，各种替代方案末知或不能渐进排序，结果 也末知。涉及许多的利益相关者，他们之间由于利益上的相互冲突，很难在价值方面达 成一致。
• （4）动态性
适当的关注。
• 政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深入关切，感到有必要采取行动， 并把这些社会问题列入政策范围的这样一种政策议程。
第1节 公共政策问题概述
• 1、定义 公共政策问题是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，
通过公共行为希望实现或解决的问题。
• 2.公共政策问题的特点
• （1）关联性： 政策问题并非单独孤立地存在，事实上，某一领域的政策问题，往往会影响
到其他领域的政策问题。
• （2）主观性： 有些社会问题已存在，但公众对此的诉求却未得到重视，一些并不是最普遍
• 2）基本政策 通常是高层次的、大型的、长远的、带有战略性的政策方案。 元政策侧重于价值陈述，它为所有的政策提供价值评判的标准；
基本政策则侧重于目标陈述，为相关范畴内的
凡在元政策和基本政策的范畴以外的政策，都可归入具体政策。
它的具体性表现在以下四方面： 具体政策是针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定。
2）结构适度的政策问题 涉及一个或几个决策者；有限的替代方案；方案的效用一致能够反映目标的一致
性；但结果是不确定的，也无法加以计算，从而误差的概率也无法估计。
3）结构不良的政策问题
涉及许多决策者，效用相互冲突或末知，各种替代方案末知或不能渐进排序，结果 也末知。涉及许多的利益相关者，他们之间由于利益上的相互冲突，很难在价值方面达 成一致。
• （4）动态性
第四章 政策问题形成及认定keyong
4、按公共政策问题作用的范围
全国性问题：国家整体共同面对的问题 区域性问题：本区域独特问题 地区性问题：本地区独特问题
5、按公共政策问题的功能
指导性问题：对国家整体发展产生影响的问题 分配性问题：涉及各行业、部门、单位及成员资源调整、利 益分配的问题 限制性问题：对某些行业、部门、单位及成员资源、利益进 行限制的问题
（二）政策议程的类型 （科布和埃尔德）
1、系统议程：（公众议程）
社会问题引起社会公众和社会团体的普遍关注，向政府 提出政策 诉求，要求加以解决的政策议程 （新闻媒体起重要作用）
2、正式议程：（政府议程）
社会问题引起政府的关注，并列入政府正式讨论和认定的政策议程 （专业研究人员和政府决策人员起重要作用）
3、 社会问题转化为公共政策问题（政策问题的认定）要 经复杂的程序，是政策议程的建立过程
政策议程包含公众议程和政府议程，二者处于不同阶段，有本 质不同。进入政策议程要具备一定的条件。美学者科布等提出政 策议程确立过程的三种模型
3、系统议程和正式议程的区别 （1）系统议程：（公众议程） 政策问题发生的创始阶段 许多政策问题可 不涉及可行性解决方案 能不经过公众议程， 而直接进入政府议程 。 体现众说纷纭特点 （2）正式议程：（政府议程） 政策问题认定、解决的实质议程，最后阶段 最终认定与政策问题有关的事实 采取具体方案解决 总结：公共政策问题的认定：社会问题进入政策议程的过程
对于一个国家或社会，并非采用一种模型而是采用多种模型
本章小结
1、 公共政策问题是政策制定的起点
要解决社会问题，首先要确定公共政策问题。公共政策问题具 有关联性等特征。按不同标准，公共政策问题分为不同类型。
2、 公共政策问题的形成（来源）有多种因素
政策问题的认定
第四章公共政策的制定（一）：政策问题的认定学习目标政策制定是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心。
政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功能活动或者环节所构成。
一般包括政策问题的界定、方案的规划和抉择以及政策方案的合法化等阶段。
政策问题是公共政策的逻辑起点，因为要解决出现的问题，人们才需要制定公共政策。
但是一个社会中有各种各样的问题，只有一部分问题才能真正进入政府的视野成为公共政策要解决的问题。
本章主要讨论公共政策问题的形成与认定。
第一节政策问题的含义、特征与分类任何政策都是为解决问题而制定的。
要有效的解决问题，首先必须要界定问题，政策问题的界定是公共政策过程最为关键而困难的一步。
一、政策问题的含义1.问题、个人问题与社会问题所谓问题通常指实际状态与期望之间的差距。
正因为这种差距才导致了许多紧张状态。
就一个社会而言，问题可以分为个人问题和社会问题，也有人把问题分为私人问题和公共问题。
一般来说，仅仅涉及某个人的期望与实际状态之间的差距的问题属于个人问题（或者私人问题），而当相当一部分人感觉到期望与实际状态出现差距，并进而认为社会规范问题出现偏差时，就超出了个人的界限而具有社会性了。
例如，当一个人失业，无论失业处于何种原因都是私人问题，但是一旦在某一时期社会上有很多人失业时，那么，这一问题就转化成了一个社会问题。
社会问题虽然具有一定的严重性，但是只是关系到当事人，尚未影响到其他人。
当问题超出了当事人而影响到不直接相关的群体，引起社会公众的普遍关注，并且，公众基于价值观念和自身的切身利益的考虑，开始提出以解决该问题为目的的公意诉求时，问题就转化为了公共问题。
而当社会的权力主体体会到公众的公意性并趋同于公众的诉求时，该问题就成为了一项政策问题。
2.政策问题的内涵对于政策问题的含义，学术界有不同的看法。
迪里(David Diry)在《政策分析中的问题定义》一书中说:“政策问题是未实现的需要、价值或可以通过公共行动来追求的改善机会。
公共政策
（2）危机中的公共政策制定
特点：事态严峻、时间紧迫、信息不充分、资源有限 原则：①权力相对集中
②以结果优先 ③短期目标优先 ④强制推行 ⑤准备承担风险
5、中国的政策制定
（1）、中国政策制定的过程
立项 →起草（设计） →审查 →决定和公布
（2）、中国政策制定的特点 （3）、中国政策制定的科学化
三、公共政策执行
①政策目标定义 ②政策目标的作用 ③确立政策目标应注意的问题：针对性、具体性、层次性、可 行性、规范性
（4）政策方案设计选择
①定义
②地位 ③设计主体：政府系统内部、政府系统外部 ④设计步骤：轮廓设想—精心设计—评估、效 果预测
4、公共政策的改善
（1）高度关注政策失败
①政策干预失当
②问题诊断错误 ③价值和目标选择的错误 ④政策设计不合理
③管理功能 ：政策的管理功能体现在以下几个方面 : ——计划：即通过政策，对整个国家的活动进行规划和部署，保证国家活动有目的、 有秩序地进行。 ——控制：即通过国家政策，使人们遵从社会规范，维持社会秩序。 ——协调：国家的管理活动，是一个复杂的系统过程。其中有许多利益关系需要协调。 ④象征功能 ： 公共政策影响和改变公众的看法、观念或思想意识的功能。 政策的制约功能、导向功能、管理功能和象征功能在政策实践中不能截然分开。 任何政策都具有这四项功能，都是一种综合作用。不过每项政策的功能有其不同的侧 重点。
二、公共政策制定
1、政策问题与社会公共问题
①政策问题含义：是指由政策主体列入政策议程，通过制定政 策加以解决的社会公共问题。 ②产生原因：个体失律；市场失灵；政策失效（失败） ③社会公共问题成为政策问题的两个条件：一是该问题属于政府 职能权限范围内的事务（该管）；二是该问题属于政府能够管理 的事务（能管）。
第五章 政策问题的认定
1、政治领导人
2、社会公众需求 3、专业研究人员
4、突发（或危机）性事件
5、大众传播媒介
四、政策议程建立的分析模型
（一）科布和埃尔德模型
科布和埃尔德在区分公众议程和政府议程的基础上依据政策诉 求主体的不同提出了建立政策议程的三种模型：外在创始型、 政治动员型和内在创始型。
一、政策问题的含义
（一）问题、个人问题与社会问题
问题 —— 问题意识者主观意识中的现实状态与期望状 态之间的差距； 个人问题——一般来说，仅仅涉及某个人的期望与实际 状态之间的差距的问题属于个人问题（或者私人问 题）； 社会问题 —— 指一个社会的大部分成员和一部分有影 响的人物认为某种社会状况不理想或不可取，应该引 起全社会关注并设法加以改变的问题。
注意：
（1）严重的问题不一定就是政策问题。例如爱滋病， 在早期，虽然它被大多数人看作是严重的问题，但只是 严重的个人问题（影响个人和责任在个人），并没有将 其看作是一个社会问题。当它影响社会上包括婴儿、社 会名流在内的越来越多的人的时候，大多数人才将其视 为社会问题。 （2）影响广泛的问题不一定就是政策问题。例如，城 市的居民每天需要花费大量的时间上下班，这一问题的 影响面非常广，但是这个问题可能还不那么严重，或者 解决这一问题所需要付出的代价可能比问题本身付出的 代价还要大。 （3）即使是同样的问题，其内涵也是处于变动之中的。 例如，垄断问题：自然垄断——政府垄断。
专业文档22政策问题的内涵?公共政策问题是指社会组织中的统治集团或者相当数量的成员感觉到的现实中出现的某种客观存在的状况与他们的利益期望价值观念或者他们所遵循的社会规范有严重的矛盾或者冲突进而通过团体或者组织活动要求有关权威当局采取行动加以解决而权威当局认为所提出者属于其权限范围内的事物且有必要采取行动加以解决的公共问题
2、社会公众需求 3、专业研究人员
4、突发（或危机）性事件
5、大众传播媒介
四、政策议程建立的分析模型
（一）科布和埃尔德模型
科布和埃尔德在区分公众议程和政府议程的基础上依据政策诉 求主体的不同提出了建立政策议程的三种模型：外在创始型、 政治动员型和内在创始型。
一、政策问题的含义
（一）问题、个人问题与社会问题
问题 —— 问题意识者主观意识中的现实状态与期望状 态之间的差距； 个人问题——一般来说，仅仅涉及某个人的期望与实际 状态之间的差距的问题属于个人问题（或者私人问 题）； 社会问题 —— 指一个社会的大部分成员和一部分有影 响的人物认为某种社会状况不理想或不可取，应该引 起全社会关注并设法加以改变的问题。
注意：
（1）严重的问题不一定就是政策问题。例如爱滋病， 在早期，虽然它被大多数人看作是严重的问题，但只是 严重的个人问题（影响个人和责任在个人），并没有将 其看作是一个社会问题。当它影响社会上包括婴儿、社 会名流在内的越来越多的人的时候，大多数人才将其视 为社会问题。 （2）影响广泛的问题不一定就是政策问题。例如，城 市的居民每天需要花费大量的时间上下班，这一问题的 影响面非常广，但是这个问题可能还不那么严重，或者 解决这一问题所需要付出的代价可能比问题本身付出的 代价还要大。 （3）即使是同样的问题，其内涵也是处于变动之中的。 例如，垄断问题：自然垄断——政府垄断。
专业文档22政策问题的内涵?公共政策问题是指社会组织中的统治集团或者相当数量的成员感觉到的现实中出现的某种客观存在的状况与他们的利益期望价值观念或者他们所遵循的社会规范有严重的矛盾或者冲突进而通过团体或者组织活动要求有关权威当局采取行动加以解决而权威当局认为所提出者属于其权限范围内的事物且有必要采取行动加以解决的公共问题
公共问题——公共政策的逻辑起点
公 共 政 策 学 第 五 章 政 策 制 定 及 合 法 化
认识公共问题的两个维度
• • • • • 1）公共问题的纵向层次维度 第一， 第一，全球性或国际性公共问题 第二， 第二，全国性公共问题 第三， 第三，地区性公共问题 第四， 第四，社区性公共问题
公 共 政 策 学 第 五 章 政 策 制 定 及 合 法 化
公 共 政 策 学 第 五 章 政 策 制 定 及 合 法 化
2、公共问题 ——公共政策的逻辑起点 公共政策的逻辑起点
• 公共问题是指那些社会成员在公共生 活中共同受其广泛影响， 活中共同受其广泛影响，具有不可分 公共 公共 社 会问题
公 共 政 策 学 第 五 章 政 策 制 定 及 合 法 化
公共问题有如下特征
• 第一，公共性超越了私域范畴，存在于公域 第一，公共性超越了私域范畴， 之中。 之中。这一点决定了公共问题影响的广泛性 和不可分性。 和不可分性。 • 第二 ， 公共性并不完全等同于共同性 ， 因为 第二， 公共性并不完全等同于共同性， 共同性往往受到时空界 限制 ， 而公共性 “ 既没有数量的限制 ， 也没 有地域的空间约束” 有地域的空间约束”。 • 第三，公共性直接表现为“社会共享性”。 第三，公共性直接表现为“社会共享性” 即它不是针对特定的少数人，既可能是社会 即它不是针对特定的少数人， 成员从公共物品中“共同受益” 成员从公共物品中“共同受益”，也可能表 现为社会成员因为公害问题而受到共同的威 胁。
2）公共问题的横向性质维度
• 第一，管制性公共问题。宪法及法律框架的完 第一，管制性公共问题。 善问题、社会秩序的稳定或社会治安、 善问题、社会秩序的稳定或社会治安、社区治 安等问题 • 第二，基础性公共问题。比如宏观经济的稳定、 第二，基础性公共问题。比如宏观经济的稳定、 地区经济的发展、 地区经济的发展、全国性或地方性公共设施的 发展、 发展、社区性公共福利的增进等 • 第三，服务性公共问题。比如社会保障、医疗 第三，服务性公共问题。比如社会保障、 卫生、社区服务等方面的问题。 卫生、社区服务等方面的问题。 • 第四，保障性公共问题。比如生态和环境、人 第四，保障性公共问题。比如生态和环境、 口与人口结构、能源等方面的问题。 口与人口结构、能源等方面的问题。
公共政策问题的认定 ppt课件
政治动员型—具有权威作用的政治领导人主动提出其政策意向，并 使其进入政府议程。
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（ 2）金登的多源流模型
• 美国著名的公共政策学家金登建立了多源流理论， 该理论最早出现于1984年出版的《议程、备选方案 与公共政策》。他认为，“一个项目被提上议程是 由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的 结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用 的结果。”这种共同作用就是多源流理论所讲的问 题源流、政策源流和政治源流三者交汇。
某一问题的紧迫也可以为政策建议打开政策的窗口。
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政策之窗关闭的原因：
1）参与者认为已经通过决策把问题解决了。 2） 参与者可能没有争取到行动，不再愿意投入更多的时间、
精力和政治资源。
3）促使政策之窗打开的事件可能会消失。 危机和焦点事件可能是短暂的。
4）人事变化。 5）没有备选方案，机会消失。
• 2011年12月11日,《校车安全条例(草案征求意见稿)》(简 称《校车安全条例(草案)》) 及其说明全文公布，广泛征 求社会各界意见--共八章五十九条，对校车服务提供单位、 校车使用许可、校车驾驶人、校车通行安全、校车乘车安 全和法律责任等方面作出了详细规定。
• 2012年4月10日国务院正式发布《校车安全管理条例》并 实施。在如此短的时间内就得以发布，速度之快国内公共 政策领域中较为少见，因此该案例具备研究的典型性。
车”竟然挤进了64名学生，事故最终造成21死43伤。
因事故的严重后果，促使公众感知的形成，进而对
政府感知的形成起了推动作用，政府有关部门经过
多方信息整合，对政策问题的情境有较为清晰、明
确的感知。
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• 校车安全问题属于长期积累而形成的一类社会问题， 其原因既有政策制度设计的缺失，也有政府在基础 教育中投入不足等因素的影响。这一问题在现阶段 显得尤为突出，由于城市化进程的加快，城区一扩 再扩。许多居民的居住地距学校集聚的中心城区越 来越远，越来越多的学生面临上下学交通难的问题， 校车无疑是学生交通安全的重要保障。为了优化教 育资源，中国进行了大规模的中小学布局调整，其 重要措施是“撤点并校”（撤销教学点，合并学 校）。教育资源虽然集中了，但也间接导致了安全 隐患。 “撤点并校”催生了“校车”，但与此相配 套的校车管理制度却没能得到足够的重视，校车运 营过程中存在的这样或那样的问题又催生了“校车 事故”。该事件引起多方主体的关注，外部民意表 达自下而上对政府产生了巨大压力，从而促使这一 政策问题得以界定。
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（ 2）金登的多源流模型
• 美国著名的公共政策学家金登建立了多源流理论， 该理论最早出现于1984年出版的《议程、备选方案 与公共政策》。他认为，“一个项目被提上议程是 由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的 结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用 的结果。”这种共同作用就是多源流理论所讲的问 题源流、政策源流和政治源流三者交汇。
某一问题的紧迫也可以为政策建议打开政策的窗口。
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政策之窗关闭的原因：
1）参与者认为已经通过决策把问题解决了。 2） 参与者可能没有争取到行动，不再愿意投入更多的时间、
精力和政治资源。
3）促使政策之窗打开的事件可能会消失。 危机和焦点事件可能是短暂的。
4）人事变化。 5）没有备选方案，机会消失。
• 2011年12月11日,《校车安全条例(草案征求意见稿)》(简 称《校车安全条例(草案)》) 及其说明全文公布，广泛征 求社会各界意见--共八章五十九条，对校车服务提供单位、 校车使用许可、校车驾驶人、校车通行安全、校车乘车安 全和法律责任等方面作出了详细规定。
• 2012年4月10日国务院正式发布《校车安全管理条例》并 实施。在如此短的时间内就得以发布，速度之快国内公共 政策领域中较为少见，因此该案例具备研究的典型性。
车”竟然挤进了64名学生，事故最终造成21死43伤。
因事故的严重后果，促使公众感知的形成，进而对
政府感知的形成起了推动作用，政府有关部门经过
多方信息整合，对政策问题的情境有较为清晰、明
确的感知。
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• 校车安全问题属于长期积累而形成的一类社会问题， 其原因既有政策制度设计的缺失，也有政府在基础 教育中投入不足等因素的影响。这一问题在现阶段 显得尤为突出，由于城市化进程的加快，城区一扩 再扩。许多居民的居住地距学校集聚的中心城区越 来越远，越来越多的学生面临上下学交通难的问题， 校车无疑是学生交通安全的重要保障。为了优化教 育资源，中国进行了大规模的中小学布局调整，其 重要措施是“撤点并校”（撤销教学点，合并学 校）。教育资源虽然集中了，但也间接导致了安全 隐患。 “撤点并校”催生了“校车”，但与此相配 套的校车管理制度却没能得到足够的重视，校车运 营过程中存在的这样或那样的问题又催生了“校车 事故”。该事件引起多方主体的关注，外部民意表 达自下而上对政府产生了巨大压力，从而促使这一 政策问题得以界定。
公共政策问题的形成与认定
4、大众传媒
大众传媒是第四种权力，因为大众 传媒能形成广泛的社会舆论。
5、各类政策研究组织
1）官方的研究机构：中共中央政策研究室、
国务院发展研究中心。
2）民间的研究机构 3）大学的研究机构
北京大学中国国情研究中心 中国人民大学公共政策研究院
第三节 公共政策问题的界定与分析
一、界定与分析的实质
分析者试图以具体的术语构造问题，并提
出明确的问题陈述（或命题），使当事人或决 策者对问题的政治和技术方面有充分的了解。 如“大学生就业难是一个观念问题”
2、在问题界定中可提出如下问题 1）这种状况是如何产生的？ 2）为什么它是一个问题？ 3）谁认为它是一个问题？ 4）解决方法是什么？
三、问题界定的步骤
问题分类较多，在此只谈两类：
1、按问题发生的社会领域
自然灾害问题、政治问题、经济问 题、社会问题、文化问题、外交问题、
民族问题等。
2、按问题发生的区域
全国性问题、区域性问题、地方性问 题等。
四、认清政策问题的意义
1）问题的认定是提出恰当方 案，解决现实问题的基础。
2）问题的准确确认及其方案 的制定可以节约大量的政策资 源。
源短缺、金融危机等。
技术变革：技术伦理等 环境变化：沙漠化、雾霾问题 社会变革：城市化、失地农民
上述各种因素影响的关联性
2、国际原因
战争、经济竞争、 军备竞赛等。
全球化形成一国 影响的国际性。
南海问题之争。 钓鱼岛之争。
二、公共政策问题提出者
1、政府部门
政府是国家权力机关；
政府（部门）负有维护社会稳定，促 进社会发展的职责。
第九章 公共政策问题
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3、这些问题对社会上的大多数人产生了不良影响，影响到 人们的各种物质利益、精神利益，与人们的价值观念、社会规 范等发生冲突，引起了人们的各种挫折感和不满足感。
4、这些问题得到社会中与之相关的个人或团体的认同，并 表达出来，向政府部门传达。引起政府部门政策制定者的注意， 被列入政府的政策议程，并成为分析和研究的对象直到给予解 决的那些问题。
关于公共政策问题的定义，学术界有不同的认识和看法，也 就存在不同的论述。
安德森认为：从政策意图的角度来看，政策问题可以被定义 为某种条件或环境。这种条件和环境引起社会上某一部分人的 需要或不满足，并为此寻求援助或补偿。
张金马认为：“政策问题是尚未被实现的社会价值或需求， 而这些需求或价值能够通过公共活动来加以实现。”
风险性问题是指，在解决此问题过程中存在着很大的风险性， 政策价值目标相互冲突，许多方面又都具有不可预测性，需冒 很大的风险。
3、从作用范围看，公共政策问题可以分为全国性问题、区 域性问题和地方性问题。
4、其他的分类。
二、公共政策问题的确认
（一）确认政策问题的主体及其交互作用
1、确认政策问题的不同主体
（3）另外，最近国外有学者将公共政策议程按政策问题的重 要性程度分为实质性议程和象征性议程。
实质性议程，指认定那些影响深远和潜在意义重大的政策问 题的议程。这些问题常常引发社会和决策者的高度重视和激烈 争论。
象征性议程集中的问题多为涉及社会的一些价值、情感和精 神激励因素而同样受到有关方面的重视。
实质性问题通常进入实质性议程，但有些实质性问题因为条 件的限制和有关方面的压力而不能立即得以实质性的解决，只 好象征性地处理了。
（二）公共政策议程的启动与议决
1、政策议程的启动
有学者把政策议程引发机制分为内在和外在的两种形式。
内在的引发机制包括：1.自然灾害；2.意外的人为事件；3. 科技方面的重大变革；4.资源分配中的偏执与失衡；5.生态变 迁。
“公共问题、社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府 有关部门提出，而且该问题又属于该部门的权限，政府又试图 采取干预的手段去解决时，才会把它们列入政府议程，此时的 问题就成为政策问题。政策问题的起因是由于人们的价值观、 利益与现实冲突而产生的挫折与不满足感。”
综合以上的定义，认为，公共政策问题是指，统治集团或 社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期 望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组 织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被 后者列入政策议程的社会问题或公共问题。
公共政ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ问题的概念可以从以下几个方面来理解：
1、公共政策问题的客观性
（1）公共政策问题的客观存在性 （2）公共政策问题的相互关联性 （3）公共政策问题的层次性 （4）公共政策问题的变迁性
2、公共政策问题的主观性
（1）公共政策问题的认定具有人为性 （2）公共政策问题受人们的利益和价值观的影响 （3）公共政策问题受人们的知识结构、认知水平和能力的影 响
（二）公共政策问题的类型及其内容
从不同的角度，按照不同的标准分类：
1、最常见的一种分类是，按照公共政策问题所属的不同领 域，将公共政策问题分为经济、政治、文化、外交、人口、教 育问题等等。
2、按公共政策问题的确定程度可以分为常规性问题和风险 性问题。
常规性问题是指，政策问题所面临的情景是相当确定的，存 在可数的备选方案，在政策价值取向上容易达成共识，并且能 对每个方案的执行结果进行分析和事先预测，从中进行较优的 抉择。
案例分析：“农民工：中国劳动政策的新议题。”
（三）确认政策问题的过程及方法
1、确认政策问题的过程
（1）问题察觉 （2）问题描述 （3）问题分析 （4）问题界定
2、确认政策问题的方法
（1）边界分析法 （2）多角度分析法 （3）类比分析法 （4）头脑风暴法 （5）其他方法。
三、公共政策议程
（一）公共政策议程的概述
如果给其作一个界定的话，我们认为：政策议程通常是有 关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政 策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程。
关于公共政策议程的层次和阶段也有不同的理解。
（1）有一种观点，认为公共政策议程通常包括公众议程和 政府议程两个相互关联的议程阶段。
一般来说，公众议程和公共利益的表达相关联，而政府议程 和各种利益的综合相关联。
公共政策学第五讲 公共政策问题的形成 与认定
31、园日涉以成趣，门虽设而常关。 32、鼓腹无所思。朝起暮归眠。 33、倾壶绝余沥，窥灶不见烟。
34、春秋满四泽，夏云多奇峰，秋月 扬明辉 ，冬岭 秀孤松 。 35、丈夫志四海，我愿不知老。
第五讲 公共政策问题的形成与认定
一、公共政策问题概观
（一）公共政策问题的基本内涵
公众议程，就是指某个社会问题引起了社会公众的普遍关注 和共同讨论，并联合向政府有关部门提出政策诉求，要求采取 措施或制定政策加以解决的议程阶段。
政府议程，指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的 过程。又称正式议程。
（2）另一种观点，认为一般将议程分为系统议程和政府议 程两大类。
系统议程，就是一种政治系统中的公众共同讨论某一现象或 问题的是非好坏以及社会应持态度和对策的过程。
美国学者安德森认为，“在人们向政府提出的成千上万个 要求中，只有其中的一小部分得到了公共决策者的密切关注。 那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成 了政策日程。”
我国学者张金马认为：“所谓政策议程就是将政策问题纳入 政治或政策机构的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进 入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项。”
公共政策问题并不是由单一主体来确认的，而是由多方主体 来认定的。主要包括：
（1）最主要、也是最经常的确认公共政策问题的主体是政 府部门。
（2）政治领袖。 （3）利益集团和社会团体。 （4）各类政策研究组织。 （5）社会公众、大众传媒。
2、政策问题确认主体之间的交互作用
（二）政策问题确认的条件 1、客观情势的存在 2、发出强烈的公众诉求 3、问题的影响程度深，影响范围广 4、属于政府及其有关政策部门职权范围内的问题 5、形成明显的政策需要