浅谈完善人民调解制度的几点措施

浅谈完善人民调解制度的几点措施

被西方国家誉为“东方经验”、“东方一枝花”的人民调解制度是我国民族传统和享有特色的民主法律制度，在解决人民内部矛盾、化解民间纠纷、维护社会稳定、促进经济发展方面做出了突出的贡献，被称为维护社会稳定的第一道防线。近年来，尤其自2011年1月1日《中华人民共和国人民调解法》颁布实施以来，人民调解的法律依据进一步完善，人民调解工作取得了较好的成效，为预防和减少民间纠纷，避免群体性突发事件的发生，维护社会稳定做出了贡献。目前人民调解存在的重要性认识不足、组织结构不健全、工作流程不够规范、组织网络体系不健全等一系列问题，规范和完善人民调解制度成为目前人民调解工作的紧迫课题。笔者认为应从以下几方面规范和完善人民调解制度：

（一）加大宣传力度，提高全民对人民调解工作重要性的认识。

要充分利用各种宣传媒体对人民调解工作意义、作用、功能、流程等进行广大深入的宣传，结合调解成功的案例宣传人民调解的公信力，让广大人民群众逐步形成遇到疑难矛盾纠纷首选人民调解的思想意识。各级党委政府要统一思想认识，把人民调解工作提高到维护社会稳定、巩固基层政权、促进经济发展的高度，抓紧抓好，架起党和政府与人民群众的“连心桥”。（二）建立和健全规范的人民调解工作规章制度

其一要彻底改变过去只注重口头调解不制作相关调解文书的现象，根据农村村民委员会、城市（市区）居民委员会、乡镇和街道人民调解委员会、企事业单位人民调解委员会、行业性组织人民调解委员会不同类型的实际需要建立起一整套人民调解规章制度，包括岗位责任、例会、学习、考评、业务登记、统计、台帐登记、档案管理、业务纪律、信息快报等各项制度。其二针对辖区内不稳定因素制定好矛盾纠纷排查制度；为避免相互推诿现象制定好包案调解制度落实好相关负责人责任制；还要健全定期检查、考评制度，设立相关奖惩机制。其三从制度上引入人才竞争机制，提高人民调解员素质要求的标准，建立选拔培养、持证上岗和奖惩淘汰的管理制度，以满足新形势下人民调解工作的实际需要。

（三）创建人民调解委员会联合会

随着社会经济的快速发展、生产生活方式的改变和利益关系的复杂化，跨区域性、行业性、专业性的矛盾纠纷不断涌现，原有的乡镇（街道）、村（居）、企事业单位人民调解组织已不能有效化解这类疑难复杂矛盾纠纷，在这种形势下，建立市、县（区市）人民调解委员会联合会应运而生。它产生于市、县（区市）级人民调解委员会和市、县（区市）级行业性、专业性人民调解委员会，以保证其群众性特征；对所辖区域各人民调解委员会进行业务指导和行业自律管理；聘请人民调解员，建立人民调解员专家库。当纠纷出现时，根据纠纷案情需要，由人民调解委员会联合会在人民调解员专家库中抽派不同的专家组成调解委员会，指定首席调解员，对纠纷进行调处。由于人民调解委员会联合会由所辖区域各人民调解委员会和人民调解员自发组织、自愿参加而成的具有非营利性、行业自律性、群众性组织。正因其有着坚实的群众基础、科学有效的运行机制和良好的社会公信，容易成为社会普遍接受和公众乐于优先选择的纠纷解决机制。

（四）人民调解与诉讼调解相衔接

诉讼调解即法院调解，是引发诉讼之后，在人民法院审判组织的主持下，双方当事人在自愿

平等协商上达成协议，经人民法院认可后，终结司法程序的活动。诉讼调解的审判功能是对民间调解功能的吸收。

1、与时俱进，完善立法

2004年9月最高人民法院出台的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（简称“新规定”）为做好人民调解和诉讼调解的衔接做出了很好的指引。2011年1月1日起施行的《人民调解法》对诉讼调解和人民调解的衔接有着重大的意义。一是委托调解制度。《人民调解法》在调解程序部分即第十八条明确规定“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解”，这一项规定对法院委托人民调解委员会调解提供了更为确切的法律依据。二是调解协议法律效力问题。《人民调解法》的第五章内容是对调解协议如何制作和效力的专门规定，其中第三十三条规定“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。”这一法律规定把人民调解协议视为“和解协议”，通过“诉的提起”引入法院调解活动中，真正畅通人民调解与民事诉讼程序的衔接渠道，很好地解决了人民调解协议的司法确认问题。

为了人民调解与诉讼调解更好地衔接，建议采用2004年9月最高人民法院公布的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》中有关协助调解制度和和解协调制度的规定。协助调解制度的相关规定有第三条第一款：“根据民事诉讼法第八十七条的规定，人民法院可以邀请当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。”和解协调制度的相关内容有第四条第二款：“当事人在和解过程中申请人民法院对和解活动进行协调的，人民法院可以委派审判协助人员或者邀请、委托有关单位和个人从事协调活动。”今年我院审理的一起道路交通事故案中，正是主办法官巧妙地利用了村支书作为中间人引导双方当事人协助法院调解，使得案件得以顺利调解终结。同时，建议人民法院在实施协助调解制度、委托调解制度、和解调解制度时，应给予调解参加者一定的补助和报酬；在实施司法确认制度时，降低诉讼费的收费标准，鼓励当事人积极使用这种方式去解决纠纷。

2、大胆创新，加强程序衔接

除了立法上的改革与完善，还应在程序上建立起相关衔接机制。比如成立人民调解工作指导小组，设立人民调解指导员。即人民法院应当制定相关业务庭和人民法庭审判经验丰富的审判人员担任各级各类人民调解委员会的指导员，负责对人民调解工作的业务指导。设立巡回法庭。人民法院应当成立巡回法庭，负责审理人民调解委员会调解未成功的民间纠纷案件。建立庭前调解机制。即在法院设立庭前调解窗口，宣和具有丰富法律知识和调解能力的法官及经过一定程序聘请的调解员组成专门调解机构。目前我国大多数基层人民法院都设立有庭前调解机构，实践也证明，庭前调解工作成效显著。

（五）人民调解与行政调解相衔接

受多种因素制约，当前行政调解在很多情况下需要借助人民调解平台发挥其应有的作用，而