关于土地储备计划编制与储备监管系统优化的思考

摘要：编制土地储备计划和实施储备土地信息监管是近年来储备土地运作管理的两大重要手段。本文从储备计划编制及系统监管的基本内涵及关系入手，剖析其在执行当中存在的不足之处，并提出了下一步优化完善的几点建议，以期为更好地推进土地储备工作提供一些借鉴。

关键词：储备计划；监管系统；关系；完善

国内土地储备工作开展已有近20年历史，从初期的制度设立到实际运作等均取得了一定的成效，为经济和社会发展提供了良好的用地保障。随着近年来土地储备运作步伐相对加快，在储备管理方面逐步暴露出一些不足，主要是监管缺位、监管缺能问题，使得地方土地寻租、土地财政、房价地价齐升的现象频现。从2007年至2013年底，从中央到地方，关于土地储备管理的政策密集性出台，其中最为突出的是土地融资规模控制以及土地储备信息监管两方面。自2014年起，各省根据国土部最新要求均编制了相应的土地储备计划编制规范，按照新的规范进行辖区内土地储备计划编制及上报工作，同年5月全国土地储备信息监测与监管系统开始运行，进一步强化了计划自上而下执行的可视性、可控性、可管性。本文结合目前计划执行及系统运行实际出发，剖析这二者之间的关系，提出优化的几点建议，以期更好地促进土地储备管理工作健康、透明、可持续发展。

一、储备计划和监测系统二者关系分析

（一）基本概念分析

土地储备计划是根据一定时期的国民经济和社会发展规划、城市规划和土地利用总体规划等对区域内土地运作具体环节进行的统筹规划，对收、储、供几大环节的相关费用进行测算，提出资金安排计划以及具体保障措施及建议等。整个计划编制对于区域土地有序运作具有重要的指导作用，对于土地运作费用筹措具有一定的借鉴。其亮点在于符合条件的土地储备机构可以获得融资规模卡并向银行申请储备土地开发贷款。

土地储备监管系统是一种基于储备计划基础上开发的信息管理系统，是土地市场监测监管系统、国土资源监管平台的重要组成部分。系统包括初始信息、年初信息、实时填报以及月报统计四大模块，同时根据角色定位不同，划分为监管账户和储备用户，其中监管账户主要是市级以上土地利用管理单位，储备用户则是列入名录的各基层土地储备中心。该系统亮点在于具有实施情况统计、严格实施信息监测。

（二）对比分析

从二者的侧重点来看，土地储备计划主要是宏观调控，起到一种政策性规模控制作用；土地储备监管系统则是记载实时的落实情况，并与计划目标进行校验，若超出规模则警示。计划指导系统，系统对照计划，二者相辅相成，均为规范土地储备规模管理的“利刃”。其中计划编制更多的是侧重于静态，而系统更多侧重于动态。

从编制原则来看，目前土地储备计划编制主要原则是新增储备土地规模控制在前三年年平均供应的储备土地量之和。土地储备监管系统的主要原则是年度计划入库面积小于前三年年均供应储备土地量，同时系统默认实时拟收储面积和供应面积小于计划下达面积，同时自2015年起年度结转土地量也进行系统自动统计。相比之下，系统执行原则比计划编制原则更为严格。

二、执行情况评价

2014-2015年度各地土地储备计划均按照新的编制规范进行编制上报。截至目前，系统填报也已有一年多时间，总体来看，基本是按照“计划编制―上报―批复―系统填报”这样一个操作思路。从近两年计划执行统计情况来看，基本是消耗存量收储土地，主要由于土地调控政策以及土地指标的收紧，使得新增储备地块规模大大减少。总体来看，各地对于计划编制的重视程度在增加，计划编制的规范性在增强，计划执行的务实性在加强，改变了以往土地储备的无序、无指令、无控制的“三无”状态。各项指标执行基本能在年初计划控制范

围内，切实推进了储备土地运作的进展。计划和系统两相对照有效规范了现行储备土地运作工作，但由于监管系统目前仍处于边运行边完善过程中，使得二者在发挥联合效用时仍存在着一些问题。

1、二者制定的规则不对等

计划编制控制新增储备土地量不超过前三年土地供应量的均值，即未包括在之前计划内的地块，含存量和增量两种类型，可以是拟收储状态，也可以是入库供应状态。系统填报中控制的年度入库量为前三年土地供应量的均值，而此处的入库量为往年结转地块和年度新增地块入库面积的总和。二者没有必然的联系，在概念上也未予以明确，但等同的是同一个标的，计划编制的原则和系统填报的原则不对等，使得后续系统执行难以反映计划编制的初衷。

2、二者的互动性不足

计划编制工作一般于前一年的10月份启动，于计划年度的 2月份上报审批， 7、8月份获批。但是年度储备监管系统填报的考核时点却是计划年度的6月底前，因为二者在考核截至时间上的不对等，导致后续实时填报时数据变化使得之前的上报数据重新返工。同时，计划编制时未能考虑地块的部分出让情形，特别是后续地块规划条件发生变化时的情形处理尚无有效措施。同时，受土地利用系统链接控制，地块面积方面更多的是经营性用地部分，忽略了很多代征部分，使得地块出让后会出让代征道路绿地滞留库中的情形，使得储备规模被“表面性”扩大，失去了储备经营的真正意义。

三、关于下一步完善的几点建议

1、进一步统一规范基本内涵，为计划和系统衔接打好基础

首先，明确监管系统中各指标项内涵与规范当中的对应关系，明确是包含、并列等，这样后续系统填报才有的放矢；其次，需要进一步拓展专业名词的内涵，由于实际操作当中各地措施不一，放在同一个规范下去检验必然存在差异性，因此必须进一步细化内涵，尽可能让实际操作中的具体做法能够纳入进来。譬如拟收储、已入库、宗地面积、出让面积等概念在各地实际操作当中并不具备统一性；最后，计划和系统之间需要不断地互相印证、互相校核，而不仅仅是单向的行政性指令。通过以上各方面的统一，为二者最终衔接打好基础。

2、提升储备计划编制的弹性，适应监管系统的动态性

考虑到土地储备运作工作的政策性较强，不具备周期规律性，因此不能用常规的市场思路去衡量，故用前3年的供应平均值作为衡量标准值得商榷。借鉴目前最高层次的土地利用总体规划编制及实施经验，土地储备计划编制也应建立动态的实施评估机制，在现有的统计报表基础上，进行每年年中的一次实施情况综合评估，根据评估结论适当调整年度土地储备计划目标，这样也便于与每年6月底的监测监管系统实时更新进行对接。通过弹性规划编制，达到与动态系统的统一。

3、优化信息监管系统，打通不同层级及领域的接口

目前土地储备监管信息系统是自上而下是谁，采用的是国土资源部制定的标准。而实际执行的编制规范则是省级编制，计划批复和填报系统时也是采用的省级批复的数据，省级用户审核。考虑到实际的可操作性，建议部级层面今后审核重点放在出让地块的收益及流向上，而省及以下层面放在地块前期审核方面，针对具体地块的具体情况提升运作的自主性。同时，针对系统操作中与现有土地利用系统的衔接，应明确主次，明确从属性，实现分层分级弹性控制。