如何构建和完善员额制改革下的法官选拔和退出机制

如何构建和完善员额制改革下的法官选拔和退出机制

宗志强?

2015/8/31 9:42:26点击率[183]评论[0]?分享到?∨

【法宝引证码】【学科类别】法院

【出处】《山东审判》2015年第1期

【写作时间】2015年

【中文关键字】员额制；法官

【全文】

??? 实行法官员额制，凸显了司法改革对“人的因素”的关注，法官员额制度的建立，能够进一步完善以法官为主体、审判为核心的工作机制，真正凸显法官在法院中的核心地位。正如最高法院长期从事司法改革研究的贺小荣主任指出的，实行法官员额制的目的就是要让优秀的法官留在法官队伍中。法官员额制改革势在必行，那么在试点工作中，如何选任法官和建立法官的退出机制，科学配置审判资源，从而实现法官的整体优化，是亟待解决的问题。??? 一、进入法官员额的标准和程序

??? 员额制改革的目的是选得出法官、留得住法官。选任法官进入员额不能“一刀切”，无论什么职级的法院、也无论哪个时期，法官序列都应该是梯状式的，要有资历深厚的年长法官、要有正值事业巅峰的中年法官，更不可或缺精力充沛的年轻法官。因此，要严格标准、竞争择优，充分考虑年龄梯次结构，不以人划线、不论资排辈、不迁就照顾，确保选拔出优秀的法官进入员额。

??? （一）各地试点法院员额制改革情况

??? 1.上海试点经验情况[1]。根据试点方案，上海将法院工作人员分为法官、司法辅助人员、行政管理人员三类，三类人员占队伍总数的比例分别为33%、52%和15%。在管理上，实行法官单独职务序列管理；在选任上，法官主要从法官助理中择优选择，上级法院的法官从下级法院中择优遴选，条件成熟时也可以从优秀的律师、法律学者等专业人才中公开提拔和调任；在时间上，准备用3年到5年的过渡期，逐步推行严格的司法人员分类管理制度。同时，明确权力责任，推行主审法官办案责任制，建立法院办案人员权力清单制度。

??? 2.广东试点经验情况[2]。广东省以全省法院政法专项编制总数为测算基数，结合经济社会发展、常住人口数量和案件数量等情况，综合确定三类人员的员额比例。其中，法官员额5年内逐步减少到39%以下，司法行政人员员额比例调整至15%左右，46%以上人员为司法辅助人员。深圳、佛山、汕头和茂名四个市被确定为广东司法体制改革试点市。以深圳为例，

2014年年初，深圳市委常委会审议通过《深圳市法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》（以下简称《方案》）。2014年7月，覆盖深圳中院及6个基层法院的法官职业化改革大幕正式拉开。《方案》设置了市、区两级法院的法官等级，中院法官设一级高级法官至四级法官，法官员额不超过单位政法专项编制的60%.区院法官设二级高级法官至五级法官，法官员额不超过单位政法专项编制的65%.按照《方案》规定，法官可以担任院长、副院长和立案、审判、执行、审判监督、法律研究等审判业务部门的领导职务，但不得在政治部（处）、办公室、监察室等司法行政部门任职。《方案》实施后，现任职司法行政岗位的法官必须作出选择：选择担任法官的，按规定将被免去司法行政职务；选择留任或按级别转为司法行政人员的，按规定免去其法官职务。

??? 3.海南试点经验情况[3]。从公开信息显示，海南法院确定的法官、司法辅助人员、司法行政人员员额分别为专项编制的39%、46%、15%，法官人数约1100人，并突出向基层倾斜导向，高院和中院（含海口海事法院）法官员额比例为38%。海南法院改革试点方案设立了5年过渡期，过渡期内，各级法院不再任命助理审判员。同时，畅通了法官助理进入员额的渠道，因法官退休等原因出现缺额时，从法官助理中选任；过渡期满后，出现法官缺额，法官助理可参加法官遴选。此外，规定未选任为法官的现任审判员、助理审判员转任法官助理或司法行政人员，法官职务保留，现有待遇不变。也就是说，现有的法院人员无论是否进人法官员额，都不会利益受损，只有得而没有失，实现了所有人员的利益共赢。

??? （二）进入法官员额的标准

??? 法官员额设置的基础首先要确保完成审判执行工作任务。选任法官进人员额的标准必须是多重的，在坚持政治标准的前提下，既要坚持专业标准，也要强调专业素养、实际裁判能力、文字调研能力等等，可综合考虑以下几个因素：一是政治标准。人民法官必须坚定正确的政治方向，对党忠诚，对人民忠诚，对祖国忠诚，在党的领导下，履行好法律赋予的神圣职责。二是任职时间标准。要综合考虑法官任职年限的长短，法官从事审判业务工作的时间，代表其审判工作经验是否丰富。法官任职年限应主要考量法官从事审判或执行工作的长短，如果其任职法官时间虽长，但其主要时间是在综合或行政工作岗位，则应与一直在审判或执行岗位的法官有所区别，在选拔时作出区分。三是能力标准。可综合考察其年平均办案数量和质量，办案数量、办案质量应与当年总案件数相平衡，以加权平均的形式衡量，同时要考虑其办理案件的复杂程度，可按照前述将案件折合成标准案件之后对办案数量和质量进行衡量。四是调研标准。当前，基层法院法官之间的调研能力并不平衡，而且大多数法官情愿多办几个案件，也不愿写一篇调研文章。实践中办案经验丰富的法官往往调研能力较强，调研成果较多。考量调研能力，对于员额制下推动法官走专业化的道路具有决定性作用。五是行政级别标准。行政级别因素也应当考虑，因为大多数具有一定级别的庭长、副庭长等具有行政级别的法官，其行政级别的取得，都是与其以前从事业务工作的成绩挂勾的，行政级别越

高，代表着其在业务工作上的付出和能力。因此，应综合多方面因素全面考虑，从中择优选任德才兼备、廉洁自律、群众公认、能够真正胜任审判工作的法官进人员额。

??? （三）进入法官员额的程序

??? 除自然过渡进入员额的法官外，空出的法官员额可按照以下程序进行：一是报名，符合法官任职条件的人员即可报名，在基层法院助理审判员、审判员方可报名。二是资格审查和公示，经过相关部门资格审查后，按照公布的报名条件进行资格审查，并将符合条件的报名人员予以公示。在公示期内可以提出异议，经对异议审查，确实不符合报名条件的，取消报名资格，审查合格者准予参加选拔。三是考核选拔，可采取考试、考核等形式，从法律专业背景、司法工作经历、工作实绩、办案能力及职业操守等专业角度对报名人员进行综合评判，择优进行选拔。各项评判必须有明确指标，计算出的评判成绩必须公示，听取异议并作出答复。四是根据确定的拟任人选，由基层法院院长依法提请同级人大常委会任命。五是法官和行政序列均应留取一定的机动名额，对在服务期限内不符合法官任职条件或行政人员任职条件的，取消法官或行政人员任职资格，从其他人员中进行递补。

??? 二、员额制下法官及法官群体面临的变化

??? （一）以案件处理为中心的法官变化

??? 司法实践中，一方面，因法官独立性不够，法官对裁判结果没有最终决定权，要求审判权回归法官；另一方面，又担忧真正拥有审判权的法官如“脱缰野马”，缺乏监督，滋生司法腐败。因此，大家总是在“权力回归”与“权力监督”之间徘徊不前，“案件审批”制度也在这种举棋不定状态中保留和延续至今。[4]案件终身负责制要求案件必须要经得起检验，员额制改革后，法官在案件处理上的监督或者说是案件质量上缺少了把关的环节，对法官的业务能力水平提出了更高的要求。特别是法院系统目前这种案件处理的内部层报程序是经过几十年我国审判实践形成的惯例，这种长期的惯例思维方式不是短期内可以改变的，改革前后存在空白地带，需要实践上的缓冲和适应，如何加强管理从而保证案件质量需要基层法院进一步探讨。但不可否认，员额制下法官以案件处理、以案件审判为中心的改革模式是符合现代法治发展要求的，法官应当从繁琐的事务性工作中解放出来，把精力集中于解决案件矛盾、研判和总结审判实践经验。

??? （二）法官个体与合议庭、审委会的变化

??? 员额制下，法官办案贯穿了案件的全部过程，法官对案件负责，合议庭法官对自己的意见负责，面临的变化更多的是法官与审委会的关系。对于审判委员会存废之争，由来已久。“未审而判”、“审而不专”是学者们主张废除审判委员会制度的主要理由。与之相左的观点是，审判委员会承担着审判决定“难办案件”、“把关”案件质量、总结审判经验等重要职能，盲目地废除审判委员会制度与当下司法实践状况不符。那么，如何改革和完善，才能既发挥审判委员会积极作用，又能克服“判、审分离”的问题需要进一步探索？如，可设立