北京交通发展回顾与反思

全永燊、余柳：北京交通十年发展回顾与反思

摘要：回顾了《北京城市总体规划（2004～2020年）》实施十年来北京交通发展取得的成就，分析了北京交通需求变化趋势，最后针对北京交通发展存在的主要问题进行了反思。

一、北京交通发展成就回顾

（1）调整交通供给策略

及时调整交通供给策略，保持交通与城市社会经济发展相适配

2005年至2013年，市级交通固定资产投资累计完成3627.9亿元，其中公共交通投资占市级交通固定资产投资比例由47.1 %上升到70.7 %。城市轨道交通运营线路由4条114公里增至17条465公里；城市道路里程由4073公里增至6295公里；公路里程由14696公里增至21673公里，其中高速公路里程由548公里增至923公里；交通基础设施承载能力大幅提高。

（2）加大交通需求管理力度

逐步加大交通需求管理力度，交通拥堵状况得到有效控制.2008年奥运会后，针对一度出现的交通拥堵反弹势头，北京分步实施机动车工作日高峰时段区域限行、错时上下班、小客车数量调控、差别化停车价格等多项交通需求管理措施，有效遏制了中心城区交通状况持续恶化的势头。在2005-2013年机动车净增285万辆的情况下，工作日高峰时段平均交通拥堵指数由2007年的7.5下降到2013年的5.5。

（3）优先发展公共交通

优先发展公共交通，公共交通主导地位基本确立。2005年以来，北京市全面贯彻落实公共交通“两定四优先”政策，不断扩大公共交通基础设施规模，提升服务水平，增强公共交通吸引力。一方面，城市轨道交通网络已覆盖规划中心城范围（1082km2）63%的常住人口，并延伸至郊区6座新城。另一方面，不断优化调整地面公交线网，投入运营南中轴、安立路、朝阳路、阜石路4条大容量快速公交线路，公交专用道里程由131公里增加到355公里。因地制宜地开通了袖珍公交、社区通勤快车和定制公交，在京通快速路上设置了潮汐公交专用道，拓展多样化公交服务。公共交通出行在出行总量（不含步行）中所占比例由29.8%上升至46%，公共交通主导地位基本确立。

（4）信息化建设

十年来，初步构建了以北京市交通运行监测调度中心（TOCC）为核心的全市综合交通运行实时监控体系和交通指数实时发布系统，初步实现全市综合交通运输的统筹、协调和联动；初步建成交通运行智能化分析及决策支持平台，为政府一系列重大交通决策提供可行性预评价和实施跟踪评估；高速公路不停车收费系统（ETC）用户达到110万个，通行量占高速公路总通行量的20％；建成智能交通管理指挥控制系统，实现了指挥调度、信号控制、综合监测、信息服务等四大功能的集成应用，交通管理水平得到不断提升。

（5）交通环境治理，节能减排

为落实“发展绿色交通，进一步改善交通环境质量”的要求，不断优化运输车辆能源结构，率先推行国V排放标准，引导运输企业使用节油型车

辆和低排放柴油车；支持引导货运企业更新淘汰黄标车，组建了3.3万辆道路货运“绿色车队”；淘汰和更新黄标车和老旧机动车75.7万辆；推广使用温拌沥青混合料、橡胶沥青等节能环保筑路材料。

二、北京交通需求变化趋势

（1）交通需求总量及需求构成复杂性均突破预期

受人口与城市空间扩张双重因素叠加影响，交通需求总量增幅以及需求构成的复杂性均突破预期2005年以来，北京人口以年均5.8%递增率增长，同时中心城建成区也以年均3.2%的增速扩张。人口持续增加以及城市空间扩张双重因素叠加导致出行总量和出行周转量急剧上升。2005-2010年，六环以内出行量年均递增7.2%，而出行周转量年递增率则更高达12.4%，均超过历史最高增速。2010年全市出行总量已达5792万人次，提前10年超过《总规》给出的2020年出行总量上限5500万人预期目标。与此同时，机动车保有量增长势头也日渐迅猛。尽管2010年底实施了机动车总量调控措施，2013年底机动车保有量仍达543.7万辆，也提前超越《总规》预期的500万辆目标。

总体而言，《总规》实施十年来，在北京交通需求大幅度增长的情况下，交通系统发展保持与社会经济发展以及交通需求增长基本适配，交通整体局势处于受控状态，付诸实施的各项战略规划及政策措施发挥了应有成效。（2）交通需求时空分布不均衡

一方面，出行需求的强中心格局依然如故。

2005年以来，中心城各环路范围的出行发生量与吸引量均有所增加。集中在四环路以内的出行量占全市的54％，二环路以内核心区交通出行强度是四环路外的10倍之多。

另一方面，潮汐交通现象严重。近年来，中心城区就业岗位密度大幅攀升，人口与就业分布愈发失衡，北京中心城职住比例高出中心城边缘地区1～2倍。早高峰时段进出四环以内居民出行量之比为1.68:1。其中通过轨道线路进出四环的出行量之比为3.1：1，通过八达岭高速、京通快速路、京开高速、京港澳高速等快速路联络线进出四环的出行量之比为1.5：1。交通需求在时空分布上的不均衡不仅加剧了交通拥堵，也给交通服务资源配置及运营组织带来极大困难

（3）交通基础设施扩充与资源、环境之间的矛盾日益凸显

近年来，在北京经济发展、城市建设取得巨大成就的同时,也付出了巨大的资源和环境代价，交通与资源、环境之间的矛盾日益凸显。北京市环保局数据显示，北京市机动车成为影响城市环境质量的重要因素：

2012-2013年度，北京市全年PM2.5来源中区域传输贡献约占28-36%，本地污染排放贡献占64-72%。在本地污染PM2.5贡献中机动车占到

31.1%。

三、北京交通发展反思与启示

《总规》实施近十年，对北京交通的发展起到重要的指导作用，但比照《总规》，反思近几年城市及交通的发展历程，问题依然存在，主要表现在以下几个方面：

（1）对交通与城市发展互动规律缺乏深入了解，二者协同关系尚未真正

确立

北京作为首都以及京津冀地区的中心城市，《总规》对其在全国快速城镇化发展进程中所要承担的人口压力以及产业聚集效应估计不足。用地规模、人口总量、机动车保有水平、出行总量等指标均已突破《总规》的目标。城市超预期的发展进程对交通基础设施供求平衡关系带来了巨大的冲击。究其缘由，盖因没有真正认识和把握城市发展定位-城市职能-产业发展-人口-城市功能布局之间错

综复杂的内在关联与互动规律。此外，受当今城市建设体制、土地出让制度以及法治环境的约束，以公交（尤其是轨道交通）为主导的TOD模式迄今仍未能在城市拓展中全面推行，交通的主导和引领作用微乎其微。具体表现在，城市空间拓展的无序及土地开发强度的均质（无梯度级差）化；城市功能布局未能与空间结构同步优化和调整，以致人口与就业分布愈发失衡；公共服务资源配置严重不均衡等等。其后果便是导致中心城区的交通需求高强度积聚状况非但未见缓和，还有所加剧，向心潮汐交通趋势日渐凸显。

（2）对“公交优先”与交通结构的关系认识出现偏差，出行结构优化未达预期目标

2005-2013年尽管公交分担率提高16.2个百分点，但小汽车分担率未降反

升3个百分点；其结果是挤压了作为绿色出行方式的自行车交通的出行比例，出行结构显然未得到真正意义上的优化。此外，在大力发展轨道交通的同时，地面公交的资源并未得到充分利用。北京公交运力逐年有所提升，但客运量却持续下降。2003-2013年，公共汽(电)车运力年均递增3%，而运量自2009年以来持续下滑了6.4%。固然有道路拥堵及路权优先缺乏保障等因素影响，但不容置疑的

关键在于以下三点：其一，对“公交优先”与交通结构的关系认识出现偏差。误把公共交通优先发展当作交通战略目标而非改善交通结构的策略手段之一。其二，在强调公交优先的同时，忽视了适合不同出行需求的其他出行方式（步行、自行车、电动自行车、合乘小汽车）在多元化客运体系中的合理地位与功能级配关系。第三，未全面理解和贯彻“公交都市”理念和模式。一方面，公交的经营管理迄今在如何正确处理“公交服务社会公益性”与“公交经营市场化”关系上仍深