20100716变革中的劳动就业环境

浅淡变革中的劳动就业环境

（初稿）

就业是民生之本，安国之要。实现充分就业，并通过提高就业质量来提高人民生活水平，是维护社会和谐、稳定的重要基础。近几年来，佛山市各级、各部门政府高度重视就业、再就业工作，加大了管理和服务的力度，稳定了全市就业再就业形势。然而，由于人口基数较大，目前又处在新增劳动力高峰期和农村劳动力转移的时期，佛山市就业形势继续呈现出总量矛盾与结构性矛盾交织、就业压力长期存在的局面，分析佛山劳动就业环境，有利于我们将就业放到发展政策的重要位臵，为构建和谐社会奠定坚实基础。

研讨就业环境，首先必须界定什么叫“就业环境”？我理解,就业环境即劳动力与生产资料相结合的客观条件。研究就业环境，就是研究在怎样的环境条件下，能够实现劳动力与生产资料的最优结合，以达到充分发挥劳动者的积极性，改善劳动者的生活，促进经济社会发展的目的。就业环境涉及的问题很广，诸如政策环境、地区环境、经济环境、社会文化（包括就业和再就业观念）等等,既是理论问题也是政策问题，更是一个实际问题。为此，本人仅就近一些年来所观察到的谈几点看法。

一、劳动就业环境的历史变革

劳动就业环境历史变革，是一次自上而下的变革，是我国劳动就业工作从1953年“政府介绍就业和群众自行就业相结合”、1957年国家“统包统配”、1980年8月在北京召开全国劳动就业会议提出城镇劳动就业实行“三结合”（即在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合）、1997年12月召开的全国劳动会议提出了以充分开发利用劳动力资源、统筹安排城乡劳动力为出发点，依靠社会各方面的力量，拓宽就业门路，推进再就业工程，实行“劳动者自主择业，市场调节就业，政府促进就业”的方针和《促进就业法》第2条明确规定国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位臵，实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大就业所进行一系列历史性变革。

（一）劳动就业环境曲折徘徊。自中华人民共和国成立以后的头三十年间，佛山市劳动就业环境经历了曲折的过程。建国后本来打算实行劳动力统一管理和统一调配，后来发现这样做解决不了当时失业问题，遂于1954年3月改行新的方针，一方面由劳动部门介绍就业，另一方面鼓励失业者自找工作。由于放宽了就业环境，不过三年就解决了问题。“大跃进”失败，曾动员城镇职工回乡劳动。这个时期是在1963到1964年，主要通过“劳动介绍所”介绍就业。“文化

大革命”期间，“劳动介绍所”受批判，改行“统包统配”制度。劳动工资大权集中于中央，企业不得自行招工，劳动者不可自找工作。号召、强制“知青”上山下乡，将城镇失业转嫁给农村。1979年，由于国内出现了第一次失业高峰，高度集中的“统包统配”模式完全不能适应就业形势严峻的需要，党中央于1980年8月召开了全国劳动就业工作会议，决定放弃“统包统配”，实行“在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业、自愿组织就业和自谋职业相结合”的“三结合”方针，从而拓宽了劳动就业的渠道。在此比较宽松的政策环境下，劳动就业开始实行“两个选择”（后称“双向选择”）。“两个选择”的意思是：单位招人择优录用，劳动者择优就业。但是由于工作岗位短缺、劳动者长期形成的择业心理和依赖国家分配的惯性，愿当国家职工不去集体和干个体，以及社会和个人对就业认识上的误区，开头几年，自愿组织就业和自谋职业者人数很少。从掌握的历史资料看，1981年到1985年，每年新增加的就业人员中，由劳动部门安臵到国有单位的均占60%左右。为安臵“待业”青年，国家和各级政府成立了劳动服务公司、职业介绍所和人才交流中心等等，经过几年努力，渡过了这次失业高峰，维持了社会的稳定。1980年代初期，改革开放伊始，经济体制改革的目标还不明确。曾记得，有好几年报刊上不能讲商品经济，只可讲商品生产和商品交换。在社会主义市场经济这个概念

还不存在的历史条件下，对改善城镇劳动就业环境，"三结合"的作用有限，不可能促使劳动力与生产资实现最优结合。同时，由于当时需要就业的失业人员相对集中，安臵工作不可能做得很细，曾有“归口包干”和“分片包干”的做法。这也是达不到劳动力与生产资料最优结合的原因。到上世纪80年代中叶，采取全员劳动合同制、“优化劳动组合”等办法，但冗员问题一直到90年代还未能解决。

（二）劳动就业环境适时变革。党的十一届三中全会以后，开放了农贸市场，允许城乡小商贩从事个体经营，国家保护他们的合法收益，可以请帮手招学徒。这种条件下，雇工劳动获得了发展的空间，早已消失的劳动力市场悄然复苏。在城乡劳动群众自发的行动下，就业环境客观上得到改善。上世纪80年代，在经济结构从单一向多元转变的过程中，城乡劳动力市场十分活跃，经过劳动力市场就业的人数不断增加。到了1989年，全市进入非公有经济就业的职工人数已达4万多人。实践表明，劳动力市场的形成大大有利于劳动就业，放宽了就业环境也促进了经济的发展。1992年邓小平同志南方讲话以后，10月，召开党的十四次全国代表大会明确了“建立社会主义市场经济体制”是我国改革的目标。这是党中央对计划经济体制的首次重大突破，也是开放劳动力市场、改变劳动就业方针的大好时机。1993年11月，党的十四届三中全会作出了《中共中央关于建立社会主义市场经

济体制的决定》。《决定》提出当前培育市场体系的重点是，发展金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场和信息市场等。劳动力市场得到承认，而且是当前培育市场的重点之一。至此，劳动力市场在中国大陆获得了合法的地位。在此形势下，就业环境开始市场化的变革，引进市场机制。由于客观上受到地区经济利益、社会保障体系不健全不统一、户籍制度森严、城乡隔离、公民没有迁徙自由等等障碍，劳动力市场发育很慢，块块分割，根本不可能形成全国统一的市场。劳动者不能自由流动，当然也不能较充分地实现自由择业。双向选择的空间很窄，无法进行市场竞争就业。劳动就业环境的变革大大滞后于其他方面的变革，劳动力和生产资料的最优结合也很难实现。

（三）再就业工程的成绩和思考。1988年三季度开始整顿经济秩序，治理经济环境。财政、货币紧缩，抑制消费，市场疲软，生产停滞。经济不景气，国有企业亏损面增大，不得不停产、减产；许多集体、乡镇企业和个体私企倒闭，大批职工失业，出现了近二十年的第二次失业高峰。下岗失业人员年龄相对较大，职业技能较差，再就业困难。失业压力很大。为维持社会稳定，国家采取政策措施：通过“再就业工程”来解决下岗人员的就业问题。“再就业工程”1993年提出，1994年初在全国30个城市（包括佛山市）试点，1995年4月在全国范围实施。这是照顾部分失业人员就业困

难的举措。根据统计，1996年全市有10.4万人失业和下岗职工参加了再就业工程，通过职业指导、转业培训、政策引导和服务，使9.63万人实现了再就业。1998年，也就是再就业工程第二阶段，适逢我国第三次失业高峰，国企职工下岗严重。中央决定全国企业建立再就业服务中心（以下简称“中心”），要求做到两个100%（凡有下岗人员的企业必须100%建立“中心”，凡下岗人员必须100%进入“中心”），佛山市认真按照国家布臵，全面落实了两个100%。下岗进了“中心”，一是不解除劳动关系，不算失业，不作失业统计，二是可减少上访、静坐等现象以保持社会稳定。进“中心”的下岗人员，由“中心”发生活费、代交三项保险、报销医疗费、负责培训并介绍工作。因此，又称“托管”。这作为特别关注最难再就业的失业者的短期措施。进“中心”的做法，问题还在于费用过高，收效不大。“中心”的费用由财政、社保和企业三方分担，平均每人年需4000多元。因此，可以看出进“中心”的负面效应：首先，“中心”仅仅对部分国企下岗人员提供特殊照顾，而忽视同样是公民的广大社会失业群体，这种作法本身就不公平。下岗进“中心”的只是社会失业者总量中的一部分。财政、社保以纳税人和全体参保人的钱去支持在“中心”人员，损全体而利局部。没能进“中心”的失业人员，会产生心理上的不平衡。无论从社会效益还是从经济效益看，都是得不偿失的。其次，“中心”保留

下岗人员与企业的劳动关系，不利于改变他们的就业意识，继续强化着他们的国家职工身份观念，增强了他们对企业的依赖心理，更加难以接受出"中心"的现实，增加与失业并轨的困难。再次，农民工就业环境因此更加恶化。实施再就业工程、特别是建立“中心”以后,实行“腾笼换乌”的做法，为了给本市下岗者腾出岗位，对农民工、外来工采取清退、限制进入某些工种和行业、遣返等办法，使外来工、农民工既蒙受经济损失。

（四）农村劳动力的就业环境。从传统观念认为，农民分（承包）了土地，生活就有保障，孩子长大自然务农，不存在就业问题。农民的子女当农民，天经地义。建国之初，农民分了土地，农村基本上没有发生就业问题。从上世纪50年代开始，政府就限制农民进城。1956年12月20日、1957 年3月2日、1957 年9月和同年12月，党中央、国务院连续发布了四个防止和制止农民盲目流入城市的通知和指示，从农村这一头来限制农民进城或易地就业。同时，又从城市这一头来堵住农民进城之路。1951年城市开始规范户籍管理，1955年6月国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，统一了全国城乡户口登记工作。1956年，城市加强了对“非农村户口”的管理，严格控制“农转非”。1958年又违背宪法规定，建立了限制公民流动特别是农民进城的户籍制度。1975年修改宪法, 从宪法里删去了公民的居住和迁

徙自由权利，违宪的户籍制度于是合法了。1985年公安部发布《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，规定外来人口必须申办暂住证，不办者罚款。1980年代初期，家庭承包制对解放农村生产力、发展生产力，起了非常革命的作用。但是到了20世纪最后10年，这种以家庭为生产单位、分散的、小规模自然经济的历史局限性已经显露了。要想农村富，只有进一步解放农民，消除城乡壁垒，让农民彻底向城市和非农产业转移。政府要改善他们离乡后的就业环境，为他们创造就业机会，建立与市民同样的社会保障，解除其后顾之忧。这样，才能够将土地合理集中，扩大经营范围，取得规模效益，发展农村生产力。可见，解决“三农问题”，必须首先解决农村城市化问题。1995年，中央11个部委联合发布49号文件：《小城镇综合改革试点指导意见》，为城市化道路定了基调。意见》第一条规定：“在广大农村地区积极发展小城镇，是我国城市化道路的现实选择，是实现国民经济现代化的必然趋势，也是缩小城乡差别的重要途径”。在此《意见》指导下，小城镇迅猛发展，乡镇数量迅速增多，基层党政机构膨胀，农民负担加重。由于财政实行“分灶吃饭”，乡镇财政基本上由农民负担。

二、劳动就业环境形成

2002年9月，党中央国务院召开了一次重要会议：全国再就业工作会议，再次强调当前失业、特别下岗问题严峻。

将就业和再就业工作提到了长期战略和重大政治任务的高度。这个提法重要，意义深远。会议要求坚持通过发展和改革促进就业和再就业，正确处理经济增长、结构调整、深化改革与扩大就业的关系，坚持市场导向的就业机制，支持劳动者自谋职业和自主创业，鼓励企业更多地吸纳劳动者就业，帮助困难群体就业。会议强调要把控制失业率和增加就业岗位作为宏观调控的重要指标。提出了许多解决的办法和措施，很是全面。这次会议的贯彻执行，将使城镇劳动者的就业环境得到很大的改善。会议讨论的焦点仍然集中于下岗人员的再就业，不过关注的范围已经有所放宽，不仅仅是再就业，也包括一般的就业问题。关于农村剩余劳动力和城乡新成长的劳动力的就业问题，虽然只是简略地提到，其中有一段话，却是十分中肯十分重要的：对农村劳动力进城就业要公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务，认真清理不合理的限制政策，切实保障他们的合法权益。各类企业招用农民工，应签订劳动合同，必须依法缴纳社会保险费。这段话很有新意，很有针对性。表明党和政府对农村劳动就业观念开始有了转变，不像过去那样一味强调就地就近消化，严格控制农民流入城市。这是一个可喜的进步，让有条件的农村劳动者进城谋生，促进农民就业环境的变革。2004年6月，佛山市为贯彻落实全国就业工作会议精神，全面开始实施促进充分就业，构建和谐社会的工作。

（一）实施积极的公共就业服务，推行劳动预备制度，援助困难家庭就业

首先，社会重心的多元化意味着政府与市场职能的分化。政府过多承担经济职能的现状应当发生根本的改变。这意味着要建立一个具有超越性的、以公共服务为基本职能的政府。在促进充分就业方面，政府要确立“就业优先”的战略思想，把扩大就业、实现充分就业作为重要的发展目标。其次，由于新的技术革命，一些传统的职业正在被淘汰，一些新的职业被创造出来。但如果观察失业和下岗群体的状况以及错位教育体制下培养的新生劳动力，再对比新创造出来的职业的需求，不难发现，新的工作位臵并没有多少是为失业、下岗者甚至新生劳动力准备的。因此，政府要进一步致力于完善职业培训体系，重点在于推行和完善劳动预备制度，加大对青年与中高级劳动力培训的倾斜力度，义不容辞地承担起新生劳动力以及困难家庭求职者的“实习锻炼成本”，进一步完善加强“灰领”培训体系，制定有利于促进就业的教育发展政策。当前，佛山市各级就业服务机构要积极落实市政府关于促进新生劳动力就业的意见，设立新生劳动力专门服务窗口，为他们提供求职登记、职业指导、职业培训、职业介绍、就业手续办理、见习实训以及代缴社会保险、技能测评、档案户籍接转存等一系列的公共就业服务，由市、区(县)政府给予适当补贴。再次，健全就业与社会保

障服务网络，提高与完善政府动态管理与服务水平，改进政府对劳动力市场的管理方式，大力培育为劳动力市场服务的社会中介机构，切实提高职业介绍工作人员的能力与水平，提升职业介绍工作的效率，提高社会化管理服务水平。

（二）大力发展非公经济和灵活就业，鼓励新生劳动力自主创业

政府促进就业的一个主要工作就是促进非公有制经济发展，随着国有企业净减从业人员，负向的就业调节，增加劳动就业必将依靠以个体私营为主体的中小企业，其面广量大，资本少技术低，靠的是密集型劳动，因此它们才是扩大就业的主要方面、主要渠道。只有毫不动摇地支持、鼓励和引导非公有制经济的发展，给予非公有制经济以国民待遇，才能促进充分就业。此外，非正规就业和灵活劳动就业作为扩大就业规模，提高就业增长弹性的一个有效途径，也将成为今后解决社会就业问题的主要方向和发展趋势。尤其是对城镇“4050人员”更适宜引导他们从事社区服务和灵活就业。而现行的就业政策都是依据正规就业的情况而设计制定的，不适应灵活就业的情况和特点，与促进灵活就业形式发展的需要严重不适应。因此，要在大力倡导自主创业、灵活就业方式的同时，构建完整的政府支持体系，建立和完善与之相适应的社会劳动保障制度和就业管理政策，采取更加灵活的优惠政策，提供更多、更完善的服务，使自谋职业者、灵活

就业群体的收入和权益更有保障，促进自主创业和灵活劳动就业的更大发展，以提高就业增长弹性，实现就业扩张。

（三）实行“以就业为中心”的经济发展目标，重点发展就业吸纳率高的第三产业及其他劳动密集型产业，大力扶持就业容量大的中小企业

积极扩大就业和再就业，应当进一步把培育经济增长点与拓展社会就业有机结合起来，逐步确立有利于扩大就业的经济结构和增长模式，加快发展第三产业、中小企业、广就业行业和劳动密集型产业，充分发挥它们在创造就业岗位方面的积极作用，千方百计地增加就业岗位和更多的就业增长点。进一步改善就业与创业环境，充分利用税收等优惠鼓励措施，挖掘制造业吸纳就业潜力，为下岗失业人员和进城务工农民就业再就业创造有利条件。此外，加快城乡统一劳动力市场的构建步伐，降低农民工进城就业的“门槛”，放宽就业条件，逐步取消各种准入限制，努力创造更加公平公正的就业环境。

（四）保护劳动者的合法权益，建立社会主义市场经济条件下和谐的劳资关系

社会经济生活的主体是劳动者，劳动关系、劳资关系的和谐是社会最本质也是最大的和谐。劳资关系如果处理不好，首先是直接影响劳资双方切身的经济利益；其次是涉及经济生活，或者在区域经济中产生不良的影响，或者在行业

中产生负面效应，但最终都会在宏观的整体上发生作用；另外，这样的不良影响还会在社会生活的方方面面表现出来。最终必然波及社会生活。由于劳资关系在当今中国日益成为重要的经济关系，因而劳资关系的和谐程度，直接影响经济运行的良性程度，从而最终影响整个经济社会的和谐程度。因此，要调整好劳资关系，使之均衡协调，和谐相处，其一是加快促进就业立法，从法律层面解决经济发展与就业促进的关系，确保能够运用法律和制度的强制手段，对各种侵犯对方合法权益的行为进行约束；维护劳动者权益，规范企业裁员，防止就业歧视。其二是有良好的矛盾疏导机制，以保持劳资关系的和谐运行。大量的劳资纠纷得以及时疏导，防止了矛盾的积累和沉淀，社会风险得到了有效释放，从而大幅降低社会管理成本。其三要建立市场经济的利益均衡机制，形成一种相对均衡的劳资关系，重点是建立一个强大的完全代表职工利益的工会，让职工群众有自己强有力的代言人，从而能够更好地维护劳动者的合法权益，提高城乡就业的质量。