公共行政学 二 行政程式与行政技术

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 北京大学政府管理学院考研资料---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 公共行政学第二部分行政程式与行政技术第八章行政执行第一节行政执行概述1 行政执行的概念缘起和定义：国家行政机关为主体的多元社会组织，为了落实和实施国家意志、国家目标，依法贯彻法律、法规、公共政策的诸活动的总称。

-----------------------------------------------2 行政执行的特点：行政执行以国家行政机关作为主要的主体：随着70年代西方国家政府改革运动的兴起，许多新理念、新机制和新方法打破了国家行政机关是行政执行的唯一主体的命题。

国家行政机关通过扮演掌舵者的决策，利用市场竞争机制，使企业和社会组织直接参与到公共政策的落实和公共产品的提供当中，形成了行政执行的多元主体格局；行政执行是目的性和手段多样性的统一：行政执行时一项活动，其目的在于贯彻和落实业已形成的国家意志、国家目标、法律、法规和公共政策。

但是行政执行达到目标的手段却是多样的，这到了行政执行的多样性：行政执行价值的多样性：行政执行是多种价值冲突和妥协的过程，这些基本的价值包括：民主、公正、权利保护、效率等价值。

这些价值本身之间存在冲突，行政执行不是单一价值贯彻始终的过程，而是多元价值冲突和协调的过程；行政执行方式的多样性：主体的多元化、执行客体的复杂性、价值的多样性导致了行政执行方式的多样性。

可以通过行政机关直接执行，也可以通过委托、合同外包的方式让社会组织执行；可以通过政府单一主体执行，也可以通过市场竞争的方式提供；既可以由中央政府提供也可以通过地方政府提供；行政执行结果的多样性：相同的目标通过不同方式的执行会得到不同的结果，同一法律、政策在不同的行政机关会产生不同的执行结果。

这就要求行政执行研究如何克服行政执行偏离国家意志的现象，提升执行能力和有效性。

行政执行具有直接现实性：表现为行政执行活动过程当中，需要行政主体针对正在形成或业已形成的公共问题，调用资源、基于效率、可行、公正等价值的考量，据以时势，采用恰当的方式改变社会现实，使得公共问题得到解决；行政执行具有灵活性和经常性：国家意志、国家目标、法律、法规和公共政策一般来说都具有一定的模糊性。

政策边界和作用域需要行政执行主体一句法律和政策精神，根据实际情况，通过一定的民主行政过程逐步的界定和明晰。

落实行政执行初始目标的过程，就是不断调整执行主体的价值和手段的过程，也就是说行政执行具有灵活性和经常性的特征； 行政执行具有相对独立性：国家行政机关可以再原有组织架构的基础上，调用资源，利用、变革、创新现有的行政组织，设计合理的行政流程，形成相对独立的执行领导小组，通力合作以保执行的高效快捷。

-----------------------------------------------3 行政执行的地位和作用：行政执行是公共行政过程中的重要环节：连接行政决策和行政评估的中介环节；行政执行是行政决策过程中诸多矛盾的展开和继续：行政执行是一个不断确立价值前提，选择工具的有限理性的过程。

行政价值的确立过程充满了诸多的矛盾和利益冲突，是利益相关人通过博弈而形成的一个相对稳定的状态。

参加这一博弈的主体包括立法机关、司法机关、行政机关、行政执行的客体、专家团体等；行政执行是检验公共政策质量的重要标准：公共政策的三项重要指标：合法性、合理性和可行性。

合法性事人们对公共政策和权威的自觉认可，形式上是公共政策符合宪法和法律的程度；合理性是指公共政策是否符合经济原则和科学规律；可行性是指公共政策是否符合特定的约束条件和执行情景。

通过执行可以检验公共政策的合法性、合理性、可行性； 行政执行是行政管理诸方面的集中反映：行政执行具有极强的综合性，涉及资源的保有、调动和配置，组织的运作和流程，领导的素质和能力，行政执行决策的恰当和及时等方面。

因此，行政执行的水准和结果是行政管理诸方面的集中反映。

-----------------------------------------------4 行政执行的类别：依据行政执行任务的性质：常规性、非常规性；依据行政执行任务的渊源：执行法律、执行公共政策；依据行政执行的主体：行政机关单一主体、多主体；依据行政执行效果：成功、失败。

-------------------------------------------------------------------------------------------第二节行政执行的能力与有效性1 行政执行能力与有效性的概念和缘起：行政执行能力是指政府有效贯彻和落实国家意志、国家目标、法律、法规、公共政策的能力，能力表征执行活动过程中行政执行主体顺利完成执行任务的基本素质、潜能。

行政执行的有效性是指从行政执行的结果来考量行政执行，即行政主体通过行政执行过程达到国家意志、满足社会需求的程度和结果。

-----------------------------------------------2 影响行政执行能力和有效性的因素：问题的难易程度（技术难度、目标群体行为的差异性、目标群体占人口总数的比例、要求改变行为的程度）、法令控制力（目标的精确性和重要性、因果理论的符合逻辑性、财政资源的最终分配、执行机构内部或者执行机构之间的融合程度、执行机构的决策规则、政策执行官员对法令的认同程度、外部人员的正式接触渠道）、非法令性因素（社会经济状况和技术、公众的支持、追随者的态度和资源、统治者的支持、执行官员的献身精神和领导技能）。

-------------------------------------------------------------第三节行政执行研究的线索、途径和模型1 行政执行研究的基本线索：第一代研究：自上而下的研究途径，带有传统官僚组织研究的印记，试图找到执行过程中目标偏离的轨迹和引起这些偏离的因素；第二代研究：自下而上的研究途径，与第一代研究相反；第三代研究：综合一、二代研究理论，具有研究方法和理论工具多样性的特征。

-----------------------------------------------2 行政执行的研究途径：自上而下的研究途径：研究的基点是解释为什么政策过程中没有出现或没有出现成功的结果；从中央政策制定者的角度看待政策执行问题；政策过程被认为是由一系列具有逻辑关系的阶段组成；区别作为创设初始条件的政策制定和把政策假设转化为行动的项目设置；政策执行就是将政策付诸行动的过程；重视外部环境对政策执行过程的影响。

自上而下研究途径的局限：过多的关注中央行动者的目标和策略，其他行动者在执行过程中扮演的重要角色被忽略了； 所谓的完美的行政的必要的条件在现实生活中是不可能具备的；为了应付不确定性，各种组织都不可避免的拥有自由裁量权，基层官员的活动将由此产生控制赤字，因为他们发展出了应付压力的各种办法；通过强调中央的目标，不但忽视了基层官员的适应策略，也忽视了政府行为的意外结果； 某些政策不具有明确的目标，他们通过一系列活动者的复杂互动，在相当长的时间里发展和演变而来，因此，不存在明确的政策评估标准；政策制定和政策执行的理论区分，在执行过程中无法维持，因为政策是在执行过程中制定和修正的。

自下而上的研究途径：重视基层官员的作用；认为行政执行活动是多组织或个人之间互动的过程；从基层和个人出发看待政策执行问题，政策链条中的底层是观察和分析政策执行的基点； 行政执行过程是不同行动者表达自己意志，提出动议，行动者之间相互谈判和妥协的过程； 政策执行与政策制定是不可分离的，制定政策是执行过程中的内在组成部分，主张用政策和行动关系取代政策制定与政策执行的二分法。

自下而上研究途径的局限：过分强调基层官员的自由裁量权；行动者的认知被辨认出来，却没有得到应有的解释；自下而上的主张者一开始关心的并非是政策执行问题，而是关注在一个特殊的政策领域，实际行动者之间的相互作用；二自下而上的研究途径的批评有失公正，过分夸大了许多因素；放弃政策形成和执行的二分法，使人们很难区分政治家和文官的相对影响。

故而派出了进一步分析民主负责和官员自由裁量这个问题的可能性；将政策过程视为一个变动的无缝隙之网，其中没有决策点。

就排除了政策评估的可能性。

同时也无法进行政策变迁的分析。

综合研究途径：对自上而下和自下而上两个研究途径的研究成果达成了共识，肯定起取得的成果的同时认识到了两者的局限。

对以往理论成果的总结和审视是理论综合的前提；对自上而下和自下而上研究途径的超越和分析工具的丰富化。

大规模研究、政府间关系研究、制度分析、治理理论、政策网络、理性选择、统计和计量方法被广泛运用到执行研究当中；主张建立动态的执行图景。

-----------------------------------------------3 行政执行的理论模型：史密斯的政策过程模型：理想化的政策、执行机构、目标、环境因素；范霍恩和范米特的政策执行系统模型：政策目标一与标准、政策资源、执行方式、执行机关的特性、系统环境、执行人员的价值取向；巴达奇的博弈模型：利益相关人的博弈过程；马兹曼尼安和萨巴蒂尔的综合模型：政策问题的特性、政策本身的可控变量、政策以外的变量；门泽尔的组织间模型：互动网络中组织的相对属性；高锦等人的府际关系模型：因变量，州政府的政策执行；自变量，包括联邦政府层次的诱因与限制和州与地方政府层次的诱因与限制，两者相互依赖；中介变量，包括州政府本身的决策后果与州政府本身的能力；萨巴蒂尔的政策变迁和学习的宣导联盟模型：政策变迁与学习的宣导联盟模型，建立在政治系统论、经营理论和组织学习理论的基础之上，认为政策执行过程本身就是改变政策内涵、政策取向学习的过程。

政策变迁受到两种外在因素的影响。

一种是相对稳定项，包括问题领域的基本特征、自然资源的基本分配、基本的文化价值与社会结构、基本法制结构等。

另一种是动态事件变迁，包括社会经济条件与科学技术的变迁、系统治理联盟的改变、其他次级体系的政策的变迁；行动者通过宣导联盟影响政策。

行动者通过宣导联盟影响政策的基本过程是：具有相似信仰和利益的行动者构成联盟，联盟成员采取若干宣导与公关策略，影响政府的决策，政策的结果再反馈到宣导联盟；政策变迁本身就是一种政策取向的学习过程。