自从蒙蒂诺拉、钱颖一和温加斯特等人颇具创见地提出“中国式财政

的决策和行动空间。Maskin，Qian and Xu(2000) [18]认为 M 型组织比 U 型组织能够提供 更大的激励， 因为前者能够更有效地促进标尺竞争， 他们发现各省经济绩效同党中央委员会 中该省代表人数之间存在正向关系。Li and Zhou(2005) [19]使用 1979 到 1995 年中国省级 领导人更替数据， 发现中央政府施加人事控制来激励地方经济增长， 省级领导人得到晋升或 解职的概率同他任期内的经济绩效之间存在正向关系。 总之， 财政激励能否对经济增长和公 共支出结构产生影响是以政治权力架构和治理模式为条件的，这也是布兰查德和史莱弗 (Blanchard and Shleifer，2001) [8]解释中俄两国财政分权有效性存在差异的逻辑起点。 ① 综上所述， 现存文献注重从理论层面探讨财政激励和政治激励的互动关系对公共支出结 构产生的影响，认为两种激励对各类公共支出的影响效果是基本一致的。相应地，在实证方 面， 通常用财政分权一个变量来刻画财政激励和政治激励两种效应， 而很少对两类激励效果 加以区分。对于政治激励的单独考察，通常集中于它同经济增长之间的关系，而较少涉及它 同公共支出结构的关系。然而，本文随后的讨论将阐明，在中国转型背景下，财政激励和政 治激励对公共支出结构的影响存在不一致的可能， 而现存文献基本忽略了这种可能性， 也很 少有文献从实证角度对两种激励效果分别考察。 （二）理论假说 由以上文献综述可知， 财政激励与政治激励确实影响着地方政府的公共支出结构。 中央 和地方政府之间存在委托-代理关系，作为委托人一方的中央总是想要通过激励手段影响地 方政府行动，令其按自己意图施政。改革之初，为调动地方发展经济的积极性，中央逐渐开 始看重地方官员发展经济的能力，辖区 GDP 增长状况成为地方官员晋升的重要依据。同时， 财政分权也为地方政府对经济活动施加强有力影响提供了手段和作用渠道。 中国良好的经济 表现证明， 财政分权和以 GDP 增长为基础的政绩考核及晋升机制， 的确曾发挥了较好激励效 果。然而，这种激励机制的负面效应是， 地方政府过度热衷于加大、加快那些对增长有 “短、 平、快”促进作用的基础设施项目，而忽视发展那些与民生密切相关、同时间接有利长期增 长的科教文卫、社会保障等公共服务项目。自上世纪 80 年代以来，中央屡次针对各地过度 投资、产能过剩进行宏观调控，抑制经济过热发展，很大程度上是地方政府过度投资使然。 因此，中央的宏观调控实质是调控地方政府行为，但由于深层体制及激励结构不变，往往收 效甚微。② 事实上， 中央委托人知道地方政府具有多维度任务——不仅发展经济， 而且应致力于改 善公共服务和民生。但相比后者，GDP 是更容易界定和量化的绩效指标。地方政府对辖区内 的公共服务状况拥有更多的私人信息， 如果中央将这些难以测量的维度作为政绩考核和晋升 依据，极易使地方政府产生弄虚作假的道德风险行为。因此，来自晋升的激励只能选择性地 对经济增长表现有效，而对公共服务绩效失灵。基于此，傅勇和张晏(2007) [4]的研究结论 是成立的——财政分权和政治晋升会增加公共支出中基本建设支出的比重， 降低科教文卫支 出的比重，也即财政激励和政治激励对公共支出结构扭曲的产生的效果是一致的。 然而，中国的发展模式、发展路径及其面临的制度环境并非一成不变，特别与改革最初 十多年相比，当今社会结构已然发生了复杂而深刻的变迁。我们发现，某些处于动态演化之 中的社会嵌入使地方政府面临的约束条件发生变化， 从而地方政府的行为模式也会做出相应 改变，财政激励与政治激励效果一致的结论或许不再成立。下面对此展开具体分析。
的全部，至少还存在以下不可忽略的事实：来自分权和晋升的两种激励的性质、作用方式存 在差异，它们对公共支出结构和经济增长的影响是相对的、有条件的，财政激励和政治激励 两种效应应该是是既重叠又相对独立的；最近十几年来，信息技术普及、社会进步等因素使 地方政府所面临的环境与改革之初不可同日而语。 因而， 财政激励与政治激励对公共支出结 [4] 构的效应存在趋异的可能。为验证这一点，基于傅勇和张晏(2007) 的研究，我们加入了刻 画政治激励的指标，试图将财政激励与政治激励整合于一个实证分析框架，用于考察 1995 —2006 年度 29 个省份财政分权与政治晋升对公共支出结构的影响。结果发现，财政分权并 没有增加基本建设支出的比重， 反而对其产生了不利影响， 而政治晋升显著增加基本建设支 出比重；财政分权对行政管理费支出比重有正面影响，对科教文卫支出比重有负面影响，而 政治晋升对二者的效应皆不明显。 为处理静态面板估计可能出现的内生性问题， 我们使用了 系统广义矩估计(System GMM)进行了稳健性检验。我们的实证结论具有稳健性，有力支持了 财政激励和政治激励对公共支出结构的影响不具有一致性的观点。 本文剩余部分架构如下： 第二部分为相关文献回溯和理论假说； 第三部分对计量模型设 定、数据来源以及变量构造进行扼要介绍；第四部分报告基本结果并探讨其实证含义；第五 部分为稳健性检验；第六部分是简要结论。 二、文献回溯与理论假说 （一）文献回溯 中 国的 发展 模式 被鉴 定为政 治集 权与 经济 分权，二 者之 间的 纽带 作用 引人入 胜 (Blanchard and Shleifer，2001；王永钦等，2006) [8] [9]。中国的财政体制是高度分权 化的， 但政治结构却实行以垂直任命和政绩考核为特征的集权化治理模式， 因此地方政府面 临着来自财政分权和政治晋升的双重激励。 制度变迁可能引致两种激励发生变化， 地方政府 的角色形态、行为模式和价值理念也会随之调整和演变。 现存文献普遍认为财政分权及由此引发的地方政府竞争会造成了公共支出结构扭曲和 公共物品供给偏向性。平新乔等（2006）[10]发现分税制改革形成的财政激励不仅改变了公 共品供给结构，也改变了政府预算内和预算外支出模式。傅勇、张晏(2007) [4]发现财政分 权给基础建设投资带来积极影响，而对教育支出有不利作用。张军等(2007) [5]认为财政分 权、地方政府竞争、政府治理转型是构成基础设施投资激励的重要因素。丁菊红、邓可斌 (2008，2009) [11]认为经济发达地区分权程度增加对公共品投资有正向激励，而经济落后 地区分权程度增加不仅没有类似效果，反而会增加政府职务消费。吕炜等(2010) [12]认为 中国式分权以及以增长为核心的政府职能异化构成了阻碍政府服务性支出的体制性障碍。 傅 勇(2010) [7]的最新研究也指出分权背景下的财政体制和政府治理对非经济性公共物品带 来了不利影响。 国外相关文献的取得了类似结论， Estache(1995) [13]的跨国比较研究发现， 分权会增加政府的基础建设支出。Akin，Hutchinson 和 Strumpf(2005) [14]发现财政分权 后， 乌干达政府的医疗卫生支出更多地用于公共品性质较弱的服务， 却削弱了真正具有公共 品特性的服务。 与此同时，财政激励与政治激励之间的密切关系也被揭示出来。张军(2005) [15]、傅 勇(2008) [16]认为，中央政府以政绩考核为核心的政治激励将地方政府的精力集中于推动 增长而非获取租金， 同时财政激励的有效性保证地方政府能享有增长的成果， 两种激励共同 作用将使地方政府“为增长而竞争” ，但同时会付出财政支出结构扭曲的代价。王贤彬、徐 现祥(2009) [17]在一个理论框架内同时考虑了政治激励和财政激励，并进一步指出地方政 府面临的政治激励和约束主要体现为地方官员的政治前途 （晋升、 留任、 降级） 由上级决定， 中央通过这种政治激励和约束将政策意图施加给地方政府， 而财政分权则为地方提供了更大
财政分权、政治晋升与公共支出结构：1995-2006
经济学院 2008 级 政治经济学 盘宇章
【内容摘要】现存文献普遍认为中国的财政分权改革以及由此带来的地方政府竞争造成了公共支出结构的 系统性扭曲。本文使用中国 1995—2006 年度 29 个省份的面板数据对此进行了验证。结果表明，财政分权 与政治晋升二者对公共支出结构的影响明显不一致。财政分权对基本建设支出有负向影响，而政治晋升对 基本建设支出有显著地正面效应。分权增加了行政管理费比重，同时降低了科教文卫支出比重，而晋升对 两者的影响皆不显著。通过系统广义矩估计(System GMM)检验，本文的发现是稳健的，这能够增进对于 财政分权、政治晋升及公共支出结构三者之间内在联系的理解。 【关键词】财政分权；晋升激励；政府竞争；公共支出结构
首先，财政激励具有连续性和平稳性，而政治激励表现为间断性和波动性。分税制改革 后，对某一省份或地区而言，财政分权度变化幅度往往较小，财政激励对经济增长和公共支 出结构的影响效果也具有相对稳定性。 如果以官员晋升来衡量来政治激励， 那么对某省份而 言，在发生官员的更替、晋升、解职的年份，政治激励效果是强烈而显著的，而其他年份政 治激励的效果则不存在或不明显。如周黎安等(2005) [20]、张军和高远(2007) [21]、王贤 彬和徐现祥(2008) [22]、徐现祥和王贤彬(2010) [23]等研究均发现了政治激励对经济绩效 存在显著的正向影响， 鉴于地方官员能够通过增加生产性公共支出来推动经济增长， 那么政 治激励同公共支出结构之间也必然呈现某种系统关系。既然两种激励的作用周期和方式不 同， 那么它们对公共支出结构的影响效果就不总是相互重叠的， 而存在一定的独立性。 因此， 两种激励对公共支出结构的影响效果就有可能不总是一致的。 其次， 近年来网络舆论监督、 新闻监督以及公民意识的觉醒从两个方向约束着地方政府 行为，这实质上是对“用手投票”机制的替代。一方面，自上而下地，信息技术发展和社会 进步使中央政府有更多选择手段用于监督和考核地方官员的施政行为， 大大降低了中央获取 地方政绩信息的成本， 由此降低了中央对基于 GDP 的政绩考核机制的依赖。 现实中的反映是， 单纯的 GDP 政绩观已经大大弱化了，绿色 GDP、公民幸福感指数、公共服务绩效评估体系等 替代性政绩考核已经提上议程。①另一方面，自下而上地，各地因群体性事件或重大责任事 故曝光引起的官员免职，也使地方官员认识到传统的施政行为所面临着政治成本和政治风 险。 地方官员会慎重考虑到， 消费性公共支出过低以及由此带来的本地糟糕的公共服务等其 他社会问题，可能导致民怨和社会不稳，这进而影响会自身的政治前途。因此，地方政府的 理性决策是，权衡政治激励和财政激励的大小，使本地公共支出结构尽量满足这样情形，在 不引发社会不稳的情况下尽可能地发展地方经济。特别地，这能够为罗斯托(Rostow，1960) [24]的经济成长阶段论②提供一种解释，我们预期，经济愈发达的地区，上述机制将愈容易 发挥作用， 因此经济发达地区的财政分权将对公共支出结构的扭曲效应较小， 而无论是发达 地区还是不发达地区，政治激励的效果都大致相同。 再次， 基本建设支出对不同地区的经济绩效的影响存在异质性， 地方官员也存在异质性 (王贤彬等，2009)[25]，这使得各地政府面临的财政激励和政治激励也是异质的。首先，并 非在任何地区、任何时段，增加基本建设支出都能够获取合意的经济表现。基本建设支出会 对辖区内私人投资活动产生挤出效应， 特别当某一地区持续通过基本建设拉动经济， 那么它 对经济的乘数效应将会递减，而对整个市场活动的负外部性却不断增强。分税制改革后，多 数地区财政分权度差距较小， 但地区增长绩效却存在较大差异， 这说明各地政府面临的财政 激励是异质的。其次，地方官员的年龄、学历、任期、预期会影响他们发展经济的偏好、能 力(王贤彬等，2009) [25]，继而会影响其施政行为。当某些地区的官员预期自身任期较长 时，他的决策视界也更长远，从而更注重辖区经济的平稳持续发展，致力于改善公共服务。 鉴于财政政策的效果存在时滞效应， 那些预期自身任期较短的官员也不会有很强激励增加基 本建设支出，否则当政策产生效果时，他可能已经调离该地。对同一地区而言，不同官员任 期内增长绩效差异很大， 但该地财政分权度变化却很小， 这说明不同官员面临的政治激励是 异质的。 最后， 户籍制度的松动使劳动力能够相对自由流动和迁徙， 从而使“以足投票”机制在 一定程度上起作用， 那些公共服务落后的地区无法吸引足够的人才在此就业和定居， 从而难 以积累起经济增长所需的大量人力资本(Tiebout，1956)[26]。这在一定程度上也会改变财 政激励和政治激励的作用方向。
①
他们认为俄罗斯的政治架构导致中央对地方缺乏控制力，单纯的分权也就无法极力地方推动经济发展； 而在中国，中央拥有对地方官员进行绩效考核、奖惩和责任追究的权力，藉此财政分权才能形成对地方政 府官员发展经济行为的有效激励。 ② 中央政府对地方的调控往往是变财政分权为集权，削弱地方政府财力和影响经济能力，但随之又出现了 “一收就死，一死就放、一放就乱”的政策困局，陷入了“集权—分权—再集权和温加斯特等人颇具创见地提出“中国式财政联邦主义”理论以 来，财政分权就被视为中国发展模式的标签而得到了经济学家的密切关注和细致研究 [1] [2] (Montinola，Qian and Weingast，1995；Qian and Weingast，1996) 。中国的改革开 放，抑或说经济转型，本质上是一系列规模较大的、相互影响和作用、具有内在逻辑一致性 的制度变迁或创新，而财政分权无疑是这一系统工程的要件。现存文献普遍认为，财政分权 给地方政府发展经济的行为带来了强大激励， 是一项 “做对激励” (getting incentives right) 的改革。因而，财政分权改革的意义也不再仅是一种释放中央财政压力、理顺府际财政关系 的权宜之计，而被视为中国经济增长的重要制度基础。 最近，一个明显的研究转向是，经济学家对财政分权的关注从“择其善”转向了“其不 [3] 善”——分权的代价和弊端日益受关注。王永钦等(2007) 将其概括为三个方面：城乡和地 区间收入差距扩大、地区之间市场分割以及公共事业公平缺失。此外，最新研究针对财政分 权同公共支出结构偏倚、同基础设施投资支出、同扩张偏向的财政行为、同非经济性公共物 品之间关系进行了深入探讨。 这些研究的视角和逻辑是一贯的——将财政分权与治理模式结 合考察，认为它们使得地方政府为增长、为晋升而竞争，由此导致公共支出结构出现偏倚和 扭曲，即那些对经济增长有直接贡献的经济性公共物品（典型如基础设施）的支出比重相对 上升，而非经济公共物品的支出比重相对下降 (傅勇和张晏，2007；张军等，2007；方红生 [4] [5] [6] [7] 等，2009；傅勇，2010) 。 显然，他们认为，财政激励与政治激励对地方政府行为、 公共支出结构以及公共物品投资的影响是趋同的。 现实中， 中国的地方政府对发展经济有着高涨的热情和兴趣， 集中表现为地方政府和国 有企业投资冲动所造成的产能过剩、重复投资、行政垄断、土地财政等种种乱象，以及最近 热议的国进民退现象，这与上述理论阐释相吻合。不过，这还不是关于分权与增长整个故事