行政法与行政诉讼法教学讲义

行政法与行政诉讼法教学讲义
学习目的和要求
行政法与行政诉讼法是我国法学专业14门主干课之一。

本课程系统、全面阐述行政法与行政诉讼法的基本概念，基本理论和基本制度，反映行政法学的最新发展。

通过课程训练，力图让学生掌握认识、分析问题的方法，建立体系化的知识，具备处理政府与公民关系、平衡行政权与公民权的能力。

编次教学内容课时
1 导论 6
2 行政法律关系主体8
3 行政行为法26
4 行政程序法 3
5 行政复议法 6
6 行政诉讼法19
7 国家赔偿法 4
8 实践36
小计108
第一章导论
本章是行政法的基础理论知识，所阐述的理论概念是涉及整个行政法与行政诉讼法课程的最重要的基本概念。

本章内容主要包括：行政法的含义及特点；行政法的渊源体系及其效力与适用关系；行政法律关系的概念与特征；行政法的历史发展；行政法的地位与作用。

本章的教学目的：
明确行政法的概念，特点，基本原则及行政法的发展概况，认清行政法在法律体系中的地位与作用。

本章的重点与难点：
行政法与行政权的关系，行政法律关系，行政法的渊源和特点
第一节行政法概述
一、行政的概念
行政一词的英文是administration,含义是执行和管理。

马克思说行政是“国家的组织活动”。

习语的行政包括私行政与公行政。

行政法是当代自由民主国家实行法治的一个重要部门法，了解和研究行政法的基本前提之一，就是必须对什么是行政予以认识上的界定，否则，难以清楚、准确地把握行政法所欲规范的对象。

这就是教材之所以首先讨论“行政”涵义的
原因。

至于对“行政与行政国”、“行政与法治国”的讨论，则可以从一定角度将之理解为说明行政法是在怎样的社会生活现实条件（行政国）和怎样的精神氛围（法治国）之中产生的。

行政法意义上的行政，仅指公共行政，即国家基于公共利益目的而设立一定组织机构或者授权某些组织采取特定法定手段与方式对公共行政事务进行组织与管理的活动。

公行政又分为政府行政与社会公行政。

公行政的最大特点是不以营利为目的。

以增进和公平分配社会公共利益为宗旨。

二、行政权的概念与特征
行政权是国家公行政实施的基础条件，离开行政权行政将寸步难行。

行政权从内容上看是国家的一种治权，它以实现社会的治理为己任。

它从特征看：具有国家意志性、执行性、法律性和强制性；它的内容很广泛，且有很强的专业性；它的实施必须定位于具体的行政主体和公务员。

与国家其他公权力的区别是它具有主动性、广泛性和自由裁量性的特征。

与公民权利的区别是它具有强制性、单方性、优益性特征。

三、行政法的概念诸说与特征
不同的学者从行政法对行政权功能不同的发挥角度对行政法进行不同的定义。

管理论从行政权功能上强调对社会的组织和管理，认为行政法是规定国家各方面行政管理的行政法律规范的总称，强调行政法是国家管理法。

控权论从行政权容易对社会侵权角度，认为行政法是控制行政权力的法，此观点流行于英美。

如英国的韦德、美国的施瓦茨。

平衡论认为行政法是调整行政关系和监督行政关系的法．此观点由我国学者20世纪90年代提出，今天在我国占主导地位。

行政法是指调整与规定行政主体享有并行使行政权力和实施行政活动过程所产生的关系，以及对行政权力和行政活动进行监督与救济过程所产生的关系的法律规范的总称。

行政法的核心是对行政权的规范，因此围绕着行政权力，行政法的基本内容就包括了有关行政权力的设定、配置；行政权力的行使；对行政权力的监督与救济三大部分的行政法律规范。

教材采用的角度依然是大陆法学界的通行做法，即从部门法所调整的社会关系、部门法的本质特性、部门法的形式特性这三个方面给予描说。

其中，在部门法所调整的社会关系问题上，相应地出现了两个层级的概念。

第一层级的涉及行政管理关系、行政法制监督关系、行政救济关系、内部行政关系四个概念；第二层级的涉及行政主体、行政相对人、行政法制监督主体、行政救济主体四个概念。

在理解这些概念的基础上，需要对每种关系的特点及相互之间的逻辑联系予以把握。

行政法的调整对象是行政管理关系，监督行政关系，行政救济关系和内部行政关系。

形式特征是难以制定统一法典，由不同效力层次的法律规范组成，其数量之多居各部门法之首。

内容主要包括行政组织法，行政行为法，行政程序法和行政救济法四大块。

内容特征：一是内容广泛，二是规范易变，三是实体与程序交织一起．
第二节行政法的渊源与历史发展
一、渊源
（一）国外行政法法源可分为制定法源与非制定法源。

法国有：宪法、法律、条约、行政法规、行政规章；法的一般原则、判例和习惯法法国行政法学家弗德尔说：“如果我们没
想立法者大笔一挥，取消全部民法条文，法国将无民法存在；如果他们取消全部刑法条文，法国将无刑法存在；但是如果他们取消全部行政法条文，法国的行政法仍然存在，因为行政法的重要原则不在成文法中，而存在于判例之中。

”美国有：宪法、立法、总统的行政命令、行政规章；判例法。

（二）中国行政法的法源：
宪法。

包含对国家行政权的配置以及权力的行使原则等内容。

1．法律。

指我国最高立法机关制定的规范性文件。

只有涉及行政活动的行政法规范才是行政法的法源。

有的只包含行政法规范，有的主要包含行政法规范，有的主要是其他法规范但是含有行政法规范。

行政法规。

是指国务院制定的规范性文件。

可规定事项：
1．为执行法律的规定
2．《宪法》规定的国务院行政管理职权范围内
3．根据全国人大及常委会的授权。

地方性法规。

是指省、直辖市、自治区（或政府所在地）及国务院批准的较大市的人大及其常委会。

可规定事项：
1．为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区实际作具体规定。

2．属地方性事务需要指定地方性法规的事项。

3.除法律保留的事项外，尚未制定法律或行政法规的，可根据实际制定。

自治条例、单行条例。

是指民族自治地方的人大依照当地民族的政治、经济和文化特点制定
部门规章和地方政府规章例。

是指国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构。

国际条约与协定。

据统计，中国已加入18个国际人权公约。

如《经济、社会、文化权利国际公约》等。

尤其是加入WTO后，对WTO相关协议的适用｝；
法律解释。

立法解释>司法解释>行政解释。

判例。

在我国判例不具法的效力。

但《最高人民法院公报》的案例有指导作用。

二、国外行政法的发展
大陆法系的行政法产生较早，体系完善、理论发达。

其特点主要是：各国都有两个法院系统，即普通法院和行政法院；都存在两种法律规则，即公法和私法。

但是由于大陆法系各国的历史不同，在行政法的产生和发展上也存在差异。

英美法系国家行政法的历史发展特点：各国都没有独立的行政法院系统；普通法院在审理各种案件（包括行政案件）时，适用同一体系的法律规则。

三、我国行政法的历史发展
1949－1957的初创阶段，国家制定了大量的行政组织方面的法律规范和行政管理方面的法律规范，建立了行政监察制度。

1957－1978的停滞和遭受摧残阶段。

1978－1989的重建阶段：一是恢复原有法制，解决无法可依；二是制定八二宪法，确定行政法制发展方向；三是改革政府机构，转变政府职能；四是确立行政立法制度，健全行政法制；五是建立行政裁决制度，保障公正行政；
1989－2005的发展阶段：一是在行政管理领域确立依法行政；二是制定行政诉讼法，建立行政诉讼制度；三是制定国家赔偿法，建立行政赔偿制度；四是制定公务员法，建立公务员制度，五是制定行政监察法，完善行政监察制度；六是制定行政处罚法和行政许可法等，建立行政程序法制，
四、行政法学的发展
控权论的主要观点：1，行政法的目的在于保障私人的权利和自由，2，行政法的基本内容是控制和限制政府权力，3，行政法的基本原则是严格依法行政，“无法律无行政”，行政自由裁量权压缩至零，4，行政法的手段是行政程序和司法审查。

管理论的主要观点：1，行政法的目的是保障国家和社会公共利益，2，行政法的内容是调整国家管理关系，规定国家管理的原则和制度，3，行政法的基本原则是管理至上，民主集中制，4，行政法的手段是命令与强制。

我国行政法学的概况：1978－1985的创建阶段，1985－1989的发展阶段，1989－2005的学术流派形成阶段。

平衡论的主要观点：1，行政法的目的是保障公民权利与国家和社会公共利益的平衡，2，行政法的内容是调整国家管理关系和监督行政关系，共构和谐统一的行政法治秩序，3，行政法的基本原则是依法行政，对积极行政适用法无明文禁止即可为，对消极行政适用无法律无行政4，行政法的手段是命令与强制、行政程序与司法审查的并用。

结合实际评析三种观点的利弊（讨论）
第三节行政法律关系
一、行政法律关系的概念
含义是行政法对由行政活动产生的各种社会关系调整后，所形成的行政主体之间行政主体与行政相对人之间行政主体与其他各方之间的权利与义务关系。

特征：1，行政主体一方恒定，2，权利义务不对等，3，行政权力不可处分性，4，行政法律关系的设定具有灵活性与及时性。

二、行政法律关系的要素
主体即行政法律关系当事人，是行政法律关系中享有权利和承担义务的个人与组织，包括行政主体和行政相对人。

内容包括：行政主体之间及行政主体与其公务员之间的权利与义务；行政主体与相对人的权利与义务；监督主体与行政主体之间的权利与义务。

客体包括物、人身和行为
三、行政法律关系的类型
实体与程序关系，内部与外部关系，行政与监督行政关系，明示与暗示关系，
四、行政法律关系的产生，变更和消灭
行政法律关系的产生指因法定事由出现后，行政法律关系的主体之间按行政法规定的权利义务模式形成的必然的权利义务联系。

其条件有二：一是行政法已规定了权利义务模式，二是能使行政法律关系产生的法律事实已出现。

行政法律关系的变更是行政法律关系的产生后，因一定的原因而发生了局部变化。

如主体的变化或客体的变化
本章的思考题：
一、什么是行政法律关系？
二、我国行政法的发展现状如何？
三、如何评价行政法的三种学术观点？
第二章行政法的基本原则
内容提要
本章阐述了行政法基本原则的概念、功能与确立标准，探讨了依法行政原则的基本要求
和具体内容，分析了合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、便民高效、权责统一的内涵及相互关系。

第一节行政法基本原则概述
一、行政法基本原则的概念
“当原则被系统表述时，所表述的是蕴涵于活动自身的某种东西。

原则通过系统表述得以明确，并因而成为明智行为的基础。

随之而来的是，原则和以其为原则的活动，构成了一种逻辑关系。

从事这些活动就应该是按照它们的原则行事。

”1在法律和法学中，原则或基本原则具有十分重要的意义。

法的基本原则是“整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系或法律部门的神经中枢”。

2也可以说是法的灵魂，体现着法的根本价值。

任何国家的法包括行政法都不可能没有基本原则。

但作为部门法的基本原则与一部单行法律的基本原则以及具体规则有所不同。

部门法的基本原则通常是一种理念，一种具有宏观指导意义的法理，它不一定必须由法律条文直接规定出来，但却是整个部门法的灵魂并体现着该部门法的价值和本质特征。

一部单行法律常也有基本原则，如《行政诉讼法》、《行政处罚法》和《行政许可法》等的基本原则。

单行法律的基本原则是部门法基本原则的体现、伸展和具体化，它通常由成文法的具体条文加以确立和宣示。

部门法基本原则的精神贯穿于所属的各项法律、法规全部法律条文之中，法律、法规中的基本原则和具体规则都不得与部门法的基本原则相抵触。

行政法的基本原则是行政法学的基本理论问题之一。

正确理解行政法的基本原则，有助于深入正确领会行政法的内在精神；全面掌握行政法的基本原则，有助于确立规范行政行为的标准。

目前，我国行政法学者对行政法基本原则概念的表述，全国法学统编教材和主流教科书中具有代表性的主要有以下几种：
（一）行政法基本原则，是指贯穿于行政法律关系和监督行政法律关系之中，作为行政法的精髓，指导行政法的制订、修改、废除并指导行政法实施的基本准则或原理。

3（二）行政法基本原则，是指指导行政法制订、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则，贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政法制监督的各个环节之中。

4（三）行政法基本原则是贯穿行政法律规范之中，指导行政权的获得、行使及对其监督的基本准则。

也是揭示行政法基本特征并将其与其他部门法区别开来的主要标志。

5（四）行政法基本原则，是指指导和规范行政法的立法、执法以及指导、规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范。

它贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法
1[英]A.J.M.米尔恩著：《人的权利与人的多样性——人权哲学》，夏勇、张志铭译，中国大百科全书出版社1995年版，第26—27页。

2沈宗灵主编：《法理学》，高等教育出版社1994年版，第40页。

3罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第53页。

4应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年版，第37页。

5王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1999年版，第18页。

具体规范，体现行政法的基本价值观念。

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（五）行政法基本原则，是指其效力贯穿于全部行政法规范之中，能够集中体现行政法的根本价值和行政法的主要矛盾，并反映现代民主法治国家的宪政精神，对行政法规范的制订与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则。

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综合上述各家观点，并结合我国行政法制的发展和行政法治的实践，我们认为，所谓行政法基本原则，是指反映现代民主宪政精神，集中体现行政法的目的和价值，贯穿于行政法规范之中，并指导行政法的制定、执行和遵守，规范行政行为实施和行政争议解决的基本准则和原理。

行政法的基本原则蕴涵着行政法的精神实质，是行政法的具体原则和规则存在的基础；反映着行政法的价值目标，是行政法理论中带有基础性、根本性的问题。

二、行政法基本原则的功能
行政法基本原则是行政法精神实质和价值目标的集中反映。

探讨和确立行政法的基本原则，对于行政法的理论与实践，对于加强行政领域的法制建设，实现行政法治具有重要意义。

行政法基本原则的功能主要表现在以下几个方面：
（一）指导功能
指导行政法律规范制订、实施是行政法基本原则的基本使命。

基本原则作为一种根本性的法律准则，其直接的功能就在于为次级规范的产生提供依据。

与此同时，行政法没有一部统一、完整的法典，而是由分散于众多法律文件中的行政法规范组成。

这些行政法规范之间关系错综复杂，给人们执行和适用行政法规范带来了许多的困难和不便。

行政法基本原则贯穿于所有行政法规范之中，统率着所有的行政法规范。

因此，充分认识和把握行政法的基本原则，有助于人们领会行政法的精神实质，准确地理解条文规定，正确地适用行政法规范于具体的事件和行为，防止在执法和司法中发生偏差，既维护好公共利益和社会秩序，又保护好公民、法人及其他组织的合法权益。

（二）解释功能
“法律是一种阐释性的概念。

”8但英国大法官丹宁勋爵认为法律应该随社会发展去适应变化了的情况，反对从字面上解释法律，而主张根据公平正义的原则去解释法律。

他指出：“制定法和法律文件的语言永远不可能是绝对明确的，因此解释它们的时候就有两种可供选择的道路，我总是倾向能够实现公平正义的解释。

”9行政法的基本原则体现着行政法的立法精神，反映着行政法的价值和目标，是行政法的目的与规则制度之间的中介和桥梁，掌握行政法的基本原则，有助于人们正确理解行政法和对行政法进行准确解释。

（三）整合功能
对于缺乏一部统一法典的行政法来说，要想使成千上万的行政法规范之间保持紧密地联系，形成一个有序的整体，必须依靠行政法基本原则的统帅和整合，从而维护行政法制的统一、协调和稳定。

由于行政管理的广泛性、多样性和复杂性，决定了行政法规范的广泛性、
6姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第62页。

7胡建淼主编：《行政法学》，复旦大学出版社2003年版，第33页。

8[美]德沃金著：《法律帝国》，李常青译，中国大百科全书出版社1996年版，第364页。

9［英］丹宁勋爵著：《法律的训诫》，杨百揆等译，群众出版社1985年版，第3页。

多样性和复杂性。

然而，这些广泛、多样和复杂的行政法规范所体现的基本精神应该是统一的。

同样，由于行政关系变化较快，作为调整行政关系的行政法规范也易于变动，但相对多变的行政法规范所体现的基本原则是稳定的。

正是行政法基本原则的统一性和稳定性维系着行政法制的统一、协调和稳定。

此外，行政法基本原则的形成和普及，也将极大地引导和推动全社会先进行政法律意识的培育，为行政法治的发展创造良好的社会环境。

（四）补缺功能
即弥补行政法规范的漏洞。

由于行政法调整社会生活的领域非常广泛，现代社会的飞速发展给行政法的立法工作带来了巨大的压力。

因我国行政法制建设起步较晚，在许多方面还缺少相应的行政法规范，已有的行政法规范，有的因不能适应社会发展的需要而显得滞后或存有漏洞，而行政管理活动又要依法进行，此时，可以根据行政法基本原则体现的精神实质来处理和解决有关问题。

因此，行政法的基本原则不仅对行政法规范起统率作用，而且能弥补行政法规范的漏洞。

总之，行政法基本原则是贯穿于行政法的各个环节和各个方面的基本准则和原理，具有普遍性和原理性；行政法基本原则不仅仅是一种具有指导性的原理或准则，而且是一种具有规范性的法则；行政法基本原则是行政法的精髓，是行政法价值观念的体现，因而具有较高的层级和约束力。

因此，行政法基本原则不仅具有违法与合法的判断标准作用，而且具有善或者恶的道德评价标准作用。

三、行政法基本原则的确立标准
行政法的基本原则是行政法在控制行政权的过程中逐步形成，并由行政法学者概括和总结出来的，是人们对行政法现象的理性认识。

尽管人们因受到不同因素的制约，对行政法基本原则有不同的概括，但是，行政法作为一个法律部门，总有其共性的东西可以遵循，总有一个具有统一性和稳定性的基本精神把数量众多、易于变动的行政法规范贯穿起来。

这就为我们寻求行政法基本原则的判断标准提供了依据。

确立行政法的基本原则，应符合下列标准：（一）法律性
行政法的基本原则首先必须具有法律性，是法律原则，而不是政治原则，也不同于行政管理的原则。

行政法基本原则必须客观地存在于行政法之中，对具体行政法规范的制定和实施具有法律约束力，任何制定或实施行政法规范的行为若违反行政法的基本原则，均能导致相应的法律后果，不能形成法律后果的原则不能成为行政法的基本原则。

（二）部门法特定性
行政法的基本原则，必须是行政法所特有的、区别于其他法律部门的基本原则，不能将宪法原则或其他部门法律的原则与行政法的原则等同起来。

作为行政法的基本原则应具有其自身的特殊性，它是对行政活动内在的法律要求的概括，是判断行政权行使是否合法与合理的依据。

（三）运用的普遍性
行政法基本原则必须贯穿于全部行政活动之中，是全部行政法规范所反映出来的共同准则，调整行政法制的各个环节和所有领域，而不是某一环节、某一领域所具有的原则。

如果
仅仅是某些行政环节或某些行政活动所应遵循的准则，那就不成其为行政法的基本原则，而只是行政法的具体原则。

行政法基本原则能对行政活动提供全方位的指导，它高于行政法的具体原则和行政法规则，在行政法规范中处于最高层次，行政法的具体原则和规则不得违背行政法的基本原则或与之相抵触。

（四）可操作性
所谓可操作性，是指行政法基本原则不仅应该反映一国行政法发展的一般要求，而且能在实践中具体适用，解决实践中遇到的有关问题。

例如，可以作为人民法院裁判行政案件的标准或依据。

一般来说，行政法基本原则是一种高度抽象的、体现行政法价值观念的基本准则，它不直接调整和规范行政行为的实施和行政争议的处理，但是，在某些情况下，相应问题缺少行政法具体规则的调整，或者法律给行政主体或行政争议处理机关留下较广泛的自由裁量余地时，行政行为的实施或行政争议的处理就要直接受行政法基本原则的拘束，即直接根据行政法基本原则作出相应行为和裁决相应争议。

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此外，从形式上而言，行政法基本原则在语言表述上应该高度概括、便于人们理解和易于掌握。

据此，并依据国务院2004年发布的关于《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）的精神和建构法治政府的目标，我们认为，行政法的基本原则是依法行政原则，该原则的基本要求包括：合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、便民高效和权责统一等六项内容。

第二节依法行政原则
依法治国，要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。

建设法治政府，就是要求行政机关自觉运用能体现广大人民群众根本利益的法律，管理国家事务、经济文化事业和社会事务，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。

首先应当明确，依法行政是法治理念和法律制度对现代政府权力行使的基本要求。

因此，依法行政中的“法”，既包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章、法律解释等制定法，也包括法的理念、法的原则和法的精神。

一、合法行政
行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

合法行政是依法行政原则的首要内容，贯穿于行政权力的始终，是指导、规范行政权力运作的基本准则。

具体包括：职权法定、依法的规定行政、法律优先（或称法律优位）和法律保留等四个方面的内容。

（一）职权法定
行政机关实施行政管理依照法律、法规、规章的规定进行，首先是要依照法律、法规、10参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第63页。