民国初年政治制度

浅析民国初年政治制度的变化

孙中山就任中华民国第一任临时大总统的誓词虽然很短，但它却是中华五千年政治史上，一座极重要的里程碑和分水岭。自此以后，这个生生不息的最古老的国家，便有“帝制”转入“民治”的新时代了。①要从一个古老的封建国家转变为民主代议制国家，没有三五年是不可能完成的。并且此次转型是在西方列强打开了我们的国门，毁掉了旧有的国家机器之后强迫进行的，遇到了许多的困难与阻碍，其过程是相当的痛苦。唐德刚为了形象的描绘此次转型的痛苦过程，称此为“历史三峡”。从“帝制”到“民治”，将经历一系列的浅滩暗流，最终将穿越三峡，顺流而东，奔向无边的海洋。不论时间长短，历史三峡终必有通过之日，这是历史的必然。

在告别帝制、走向民主代议制度的转型漫长的进程中，虽然民国初年只是一个短暂的阶段，但是这一阶段的政治是非常值得深思的。民国初年的政治可谓是命运多舛，从仿美的总统制到法国的总统制，再到袁世凯为了个人利益而不顾历史发展规律复辟帝制。似乎到这里我们以民主制度为目标的转型是十分失败的，但如果和西方进行比较，西方的民主制度也经历了数百年才产生的，而中国妄想三五年就完成是不可能的。

因此，对待民初的政治，我们不能从转型的失败与否的角度去看，而要看其过程和带给我们的经验。1912年1月1日，中华民国成立了，采用美国制度为蓝本，以孙文为首的政府架构。临时政府的制度也有一些是与美国不同的，美制是以国务卿为中央各部之首，战乱中成立的中华民国，则以陆军总长为首席部长。在第一任临时政府的人事安排上，原来打算是以同盟会的高级干部为班底，由于战乱中立宪派的老官僚势力也较大，最后就决定舍名取实，把部长以下的位置由同盟会一举包揽，形成了一个新旧杂陈的“拼盘”。孙文早在返国途中，观察国事，计较各派势力，便知将来的总统一职，非袁莫属，及抵国门。听取诸家议论，多说尽同，因此后来虽然当选总统，也是非正式的临时总统，并且立即通知袁世凯，告之备位以待，在数通中文电报之后，还发表了英文投书《字林西报》。在此制度下，总统的权利甚大，如果让位于袁，则袁世凯的权利将非常大，孙文此时就在思索以什么样的制度来约束袁世凯。按照法制常规和宪政学理，只有宪法才能对总统约束。一心想掌权的宋教仁此时就主张法国的内阁制，首相为大。后通过了《民国约法》，把总统制改为了内阁制，这明———————————————————————————————————————①唐德刚·《袁氏当国》[M]桂林：广西师范大学出版社，2004年

显是针对袁世凯而制定的，袁世凯则不愿意来当个虚君，能够在封建制度中留存下来，可

见他的智慧，他养敌自重，消灭清军，逼迫傅仪退位。但是他这个人比较爱面子，贪恋权利，在就职时就颁布了大敕令，大敕令是需要参议院同意，内阁签署的，而他目无法纪，缺乏了大政治家应有的大家之范，好逞一时之快，而孙中山却搞理想，对此事不计较，让参议院追认之。由于上述约法的限制，袁世凯就任总统后表面上已经没有权利，命唐绍仪为民国第一任国务总理，并负责组阁，这是袁大总统的钦定内阁，实际上唐绍仪就是袁世凯的一个盾牌，对他还是听之任之，如果哪天不听话了，就注定了后来的结局，在唐绍仪辞职不久后就没命了。袁世凯性格是很小气的，睚眦必报，搞人也会搞到底，同时他也抵死不会做虚君，这与孙中山将总统制改为内阁制发生了冲突，这种制度的更改导致了最后民国的政治崩溃，也是其失败的重要因素。可见选择何种制度是很重要的。

一个国家选择何种政治制度关系到了民主化的转型能否成功，民国初的政治转型失败确实也是由于制度的更改注定了失败的结局。当然最关键的因素还是国会制定的《天坛宪法草案》中的“超议会制”宪政。从宪政理论上来说，“超议会制”是一种严重违背宪政分权和制衡原则的畸形政治，核心是立法至上，而不是三权的分立与制衡。三权之间缺少了互相的制约关系，行政权不能制衡立法权，司法权也不能够约束立法权，导致了立法权在行政权、司法权之上，形成了立法权对行政权、司法权的单向制约。这种宪政制度的实施，导致了国会的权利的膨胀。就算这种制度的实施很大程度上扩大了国会的权利，并没有达到袁世凯的北洋集团的总统目标，他们在1913年8月19日向国会提交了一份宪法草案大纲，要求总统的权利有以下几点：一、有任命国务员及驻外公史，无得议会同意之必要；二、对于两院之议决有复议权及拒绝权；三、有发布紧急命令权；四、有令国会停会权；五、得参议院之同意，有解散众议院权；六、行政最高权委于大总统，内阁总理及各部总长辅助。袁对第一、二点还有其考虑，在10月6号，在增修约法咨询文中队国务院及外交大使的同意权，改为“大总统任免文武职员”。以上几点中，除了要求总统行政主导权外，基本上都属于法国责任内阁制中的总统的权利范畴，并没有超出宪政的框架。但是对于北洋集团的政治利益要求，国会制宪会议拒绝了，使得其总统的权利目标在宪法草案中基本上落空了。袁世凯对此是很不满，反映也很激烈，认为宪法草案是“消灭行政独立之权，比较临时约法弊害尤甚”。这将危害到北洋派的既得利益，使其在未来将处于劣势，这是袁世凯所不能接受的。袁世凯是个实用主义的政治人物，在1912年接受共和制度时认为民国国家元首的权利和地位是超过其在清朝时的权利，如果这一认知发生改变，袁世凯就会改变最初对共和制度不反对的态度。在《天坛宪法草案》中的“超会议制”政体，没有充分承认袁世凯的政治地位，也没有从制度创新中实现北洋集团的权利目标，从而北洋派就失去了对于共和制度的迁就。对于北洋集

团来说，本来是希望能够在新的制度下获得更多的权利，但是这种政治目标在宪政制度框架中落空，并没有实现其政治目标，他们也就失去了去政治转型的兴趣，更别说得到他们的帮助和支持了。最后袁世凯的制度选择方向错误了，复辟帝制，这是违背了历史的发展潮流，是无法获得稳定的政治发展的，在中国已经失去了人气。我国的政治民主化也因此而倒退，受到了深深的打击。

如果在当时选择另外一种政治制度，既能够满足袁世凯对于个人权利的要求，也能否满足国会各政党的利益诉求。就如当代法国的半总统制，这种制度总统有很大的政治实权，不是一个虚君，总理要对总统负责，这样袁世凯就不必为了决不当虚君而至于后来的复辟帝制了，这样使他对于权力的要求得到了极大地满足。同时行政和立法关系不会很僵化，能够灵活协调，当政府与议会发生冲突的时候，总统在和总理及两院议长进行协商之后可以解散议会，重新进行选举。这一制度，在当代法国的运作是相当成功的，处理好了总统和议会之间的关系。历史的进程中没有如果，当时人们对制度的选择也就注定了中国民主化进程的曲折化。

回顾民初的政治制度，经历了一波三折，最后也也失败而告终。对当时来说，结局是悲痛的，但对于整个中国民主化的进程来说，这处于民主化进程的转型期。转型期是民主化进程中最不稳定的阶段，很有可能会被颠覆。只有迈出了这一步，才会进入民主化的巩固阶段。从1912年中华临时政府的成立，延续了两千多年的帝制逐渐开始崩塌，传统的政治社会开始变迁，这种变迁的速度超过了当时人们的认知和判断，人们在一时之间还很难彻底地接受民主政治，毕竟中国没有很浓厚的民主化的氛围，起来反抗的只是一小部分的知识分子。但随着《临时约法》的颁布、具有选举权的议会的开展、言论出版的自由、到三权分立、国会的运转以及宪法草案的制定，都表明着中国的社会在进步，中国在经历着一个完整的制度转型过程。这一阶段使得中国的政治制度勇敢地向民主化迈进一步，只要有了开头，也就不怕没有了延续，为中国民主化了奠定了基础。