中国农民工养老保险研究文献综述

中国农民工养老保险研究文献综述

[摘要] 农民工是既具有农村户籍又在城镇从事非农产业的劳动者。①我国的农民工养老保险制度建设始于1991年,在近二十年的改革进程中取得了一定成绩,但也存在一些不足。本文主要从农民工养老保险的必要性、模式分类、退保问题、参保率问题和政府责任五大方面介绍了国的研究现状,并提出了未来展望。

[关键词] 农民工养老保险文献综述

一、中国农民工养老保险制度的产生与发展

我国的农民工养老保险制度始于1991年颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,它将农民工参保资格限定在受雇于全民所有制企业,1995年和1997年的相关规定又将参保对象扩大到城镇所有企业和职工。2001年颁布的《关于完善城镇职工基本养老保险制政策有关问题的通知》规定了农民合同制职工参加城镇养老保险的一些具体办法,标志着农民工养老保险制度建设从模糊走向明确。农民工养老保险制度的明确化绝非偶然。一方面,农民工是中国从传统的计划经济向市场经济转型与中国的城乡二元结构共同作用

下的必然产物。改革开放三十多年来,农民工群体在一系列与工业化、城市化关系密切的劳动密集型行业中均占总从业人数的很大一部分比例,为中国现代化建设作出了重大贡献。另一方面,根据老牌工业化国家的经验,与工业化相伴而行的往往是城市化;中国是农业大国,若不能及时处理和解决工业化与城市化过程中作为主要流动劳动力群体——农民工的养老保障问题,则必将引起经济波动和社

会动荡。

站在新的历史起点,基于建立健全农民工养老保险的必要性和迫切性,国务院于2006年3月颁布的《国务院关于关于解决农民工问题的若干意见》提出:“抓紧研究低费率、广覆盖、可转移,并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法”,指明了农民工养老保险制度建设的基本原则和改革方向。2009年12月29日,人力资源和社会保障部、财政部联合颁布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》,明确了包括农民工在的流动劳动力群体的基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移。

二、国对农民工养老保险研究的文献综述

目前,农民工的一系列经济、政治和社会权利,尤其是通过一系列制度确立起来的包括养老保障权社会保障权利受到了国诸多学者的关注,近年也取得了一些成果。下面,笔者将就农民工养老保险各个方面的研究现状进行具体介绍与描述。

1. 建立与完善农民工养老保险的必要性

笔者认为,对于必要性的考察应该分为两个维度:必要性是否存在,与其他项目相比其必要性程度大小。对于第一个问题,几乎没有人认为农民工不需要养老保险。然而对于第二个问题,具体地说就是针对农民工养老保险、工伤保险和医疗保险等不同保障项目的何者优先建立与完善的问题则有所分歧。事实上,完善某一个具体社会保障项目的优先程度既取决于问题的重要性,又取决于问题的迫切性。针对后一个问题学者们大致有以下两种不同观点。

第一种观点,也是目前理论界和决策层的主流观点是,当下需要优先解决的是农民工的医疗保险和工伤保险。持这种观点的学者以功成教授(2006)为代表,主首先建立农民工的工伤保险制度,其次建立大病或疾病住院保障机制,[1]而养老保障问题要分类分层解决,难以一步到位。

持第二种观点的部分学者则从现行土地保障制度的有效保障程度不足出发,指出养老保险需经过一个积累的过程,应优先讨论农民工进入养老保险的时机与路径。有的学者还具体地提出了农民工基本养老账户的若干设计方案,莉桢(2009)提出建立农民工养老保险个人账户,[2]王兰芳和黄亚兰(2010)针对农民工流动性的特点提出建立强制储蓄型养老保险。[3]

2.对现行农民工养老保险模式的分类

近年来,随着一些劳动力迁入密集地区的地方政府推出各自的政策法规,在实际操作上客观地形成了针对农民工这一劳动力流动性极大的群体的若干养老保险模式。学术界随之对现存农民工养老模式进行了类型划分。

尽管不同学者对各种模式的具体命名方式不同,但理论界就模式划分的基本观点还是比较接近的。有的学者直接使用最有代表性的地方作为模式名称,朱玲玲(2009)分析了模式和模式的优缺点[4]。更多的学者则根据农民工养老保险体系与城镇职工养老保险体系的依赖关系划分为不同类型。应永胜(2009)将现行农民工养老保险模式分为以为代表独立型、以为代表的综合型和以为代表的纳入

型;[5]此外,众多学者的研究都直接或间接的涉及现行政策模式的划分,将独立型称为低保型,将纳入型称为城保型,等等。

在不同模式的评估问题上,雒庆举(2008)在其博士学位论文《中国农民工养老保险路径选择研究》一文中总结了三大模式的优缺点,比如城保型易于实现就业平等、两种制度接轨压力小,但管理成本和缴费比例过高等等,并对其他类型也给出相应评析。[6]申曙光和展凯(2006)在首届社会保障论坛上发表的论文《农民工养老保险政策的可持续性及保障能力测算与分析》对各地的农民工养老保险进行了评析和测算,指出、模式较好地考虑了农民工的特点,模式次之。

3. 农民工养老保险退保问题

2009年12月22日颁布的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》明确规定,自2010年1月1日起参保职工只有在达到规定领取养老保险金的年龄时才允许退保。消息一出,“在劳动力人口流动量大的城市迅速引起退保潮”,市“近2万人欲抢在年退保”,[7]退保问题隐含的深意引起了理论界和决策层的关注。

完整地回答退保问题要需要解决“应不应该禁止退保”和“弄民工退保潮的诱因”两大。针对第一个问题,瑞灼和解宏山(2009)指出制度滞后的不利后果不应由农民工个人承担,[8]兴科(2009)不认同“‘不得退保’是社会保障政策倒退”的观点,认为在已经养老关系转移接续已经得到政策落实的情况下,实行“不得退保”一刀切的过渡举措,终将有利于整体制度稳定,在制度层面免除农民工的后顾之忧。[9]

除了农民工养老保险退保合理性研究,针对农民工退保的诱因近年来学术界也开展了一些研究。肖军梅(2007)进行了较为系统的阐述,从企业、农民工个人和制度设计三大层面剖析了农民工退保的原因,指出“政府和企业的宣传力度和信用度缺乏”、“城乡分割的二元户籍制度”、“社会保障立法不完善”、“农民工养老保险缴费金额过高”、“农民工养老保险关系异地转接难”和“农民工自身意识的局限性”五个方面的原因导致了农民工养老保险退保率居高不下,并有针对性地提出了若干政策建议。[10]

4. 农民工养老保险参保率问题

参保与退保事实上是提高覆盖率过程中的两个方面,而农民工聚集地区退保率高、参保率低必将引起重大社会问题的观点已经成为学术界的共识。[11]笔者认为,如果禁止退保是“节流”,那么提高参保率就是“开源”。只有全面协调好、解决好退保和参保的问题,才能从根本上提高农民工养老保险的覆盖率。

尽管针对农民工养老保险参保率的专门研究文献并不多,但许多学者在研究农民工社会保障问题时都直接或间接地指出,农民工养老保险参保率太低已经构成对保险原理数法则的冲击,而且不能覆盖多数农民工的养老保险制度违背了与社会保障天然追求公平、正义与共享的价值理念。

关于参保率过低的诱因,翠迎和郭金丰(2006)从农民工养老保险制度现状出发,分析了来自政府、企业和农民工三大方面的影响因素。[12]其他普遍认同的观点还有,农民工收入低负担不起、相关政