社区业主委员会的发展与城市社区自治(1)

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速度在松动和消解；尤其是体现在单位组织与单位 个体的关系层面，而不仅仅是在单位与国家的层 面。这也就是为什么现如今我们发现在国家依然 保持结构与社会的相对稳定的同时，城市社会的日 常生活模式以及生活于其中的个体却经历着如此 剧烈的动荡与变迁。在上述我国城市单位制度松 动和消解的过程当中，我国城市生活中社会事业与 社会化服务有了很大的发展，相当多的物资和服务 微，作为一种高控制度、低效率的资源配置方式的 单位制度逐渐弱化¨１并慢慢推出我国的住房分配 体制。在如今城市的各种类型的社区里，取而代之 的是各种纯商品房小区、公私并存的混合小区和一 些仍然存在单位福利住房小区哺１混合存在的局面。 但是其中以房屋的私有产权为主要形式。在单位 福利房时代，住户是无须为住房的任何事情操心 的，大到房屋的修建、修整、产权地权的更迭，小到 拉根电线、补个水管的事，都由单位成立专门的房 管部门机构来进行管理，甚至以前几乎所有的单位 都为自己单位职工住户的水电费买单。在这种制 度体制之下，个人住户根本不可能对住宅社区的管 理有任何的要求，因为此时所有的社区物业管理都 由单位以行政管理的方式在执行着。但是在现如 今住房产权多元化、尤其以房屋产权私有化为主的 背景之下，私人业主们就必然会对社区的物业管理 提出比以前高得多的质量要求，以往那种单一的行 政式物业管理方式再也无力胜任现代私人业主的 要求。于是，现代专业化的物业管理公司作为专门 管理城市社区物业事务的独立法人机构便应运而 生，介入到了我国的住房市场。除新兴的这些专业 从事物业管理的现代化公司组织外，传统住房体制 下的房产管理部门所属房管所、各单位所设的房管 机构等都相继改制成物业管理公司。由此，随着城 市各种专业从事社区物业管理的公司的出现，各社 区业主委员会的成立也就成为了必然的趋势和要 求。社区中的每一个私人业主，作为物业的所有 者，是物业管理市场的主体。成立业委会代表业主 选择和监督物业公司是住房市场真正得以建立的 关键问题。【７，除此之外，这也是社区私人业主的财 产权得到有力保障、真正实现城市社区自治的前提 和基础。江苏省南京市就曾出现全国首例因业主 对物业管理公司工作不满意而炒掉由开发商所选 定的物业公司，自行向社会公开招聘物业管理公司 的事件，在各界引起很大的反响。喁’国家建设部 １９９４年第３３号令《城市新建住宅小区管理办法》 中明确规定了“代表和维护住宅小区内房地产产权 人和使用人的合法权益”的相应基本原则，也为城 市社区的这一必然发展趋势作了法律上的铺垫和
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工作涉及到小区物业或小区居民等等之类的问题 时，由业主委员会出面去协调解决将会节省解决问 题的成本并有利于问题的解决，这对双方来说，又 是双赢的。正是从这个意义上来说，只有社区业主 委员会得到充分的发展，并在日常生活中协调处理 好它和物业公司、居委会以及物业公司和居委会之 间的利益关系，城市社区自治才有可能。 四、城市社区自治之路的绊脚石：当前我国社 区业主委员会发展的现实困境及对策分析 以上我们从理论上说明了业主委员会的日常 运作及其对城市社区自治的重大作用和意义。但 是，目前在实际生活中，业主委员会的推广和发展 进程。再次，从法律地位上来说，目前我国城市社 区的业主委员会没有从立法上确立其独立法人的 地位，也没有任何政府机关（如民政部门）认可其为 法人团体。因而业主委员会在行使其日常职能，比 如在维护社区私人业主的合法权益与地位、通过市 场选聘物业公司、促进社区物业管理水平等的时 候，存在着很多的问题和难题。也就是说，现在社 区自治本身的发展促使了社区业主委员会的出现 和发展，业主委员会的出现也反过来推进了社区自 治的进程和新的社会关系的产生；但是，社区业主 委员会本身还没有得到应有的法律认同、社会认同 和制度认同。这也是当前制约我国城市社区业主 委员会发展的一个重要因素。如何使社区业主委 员会得到个人和社会的认可并逐步实现其制度化 法律化，这是目前推动我国城市社区自治的当务之 急。这需要社区居民提高本身的素质，逐渐培养起 权利意识和法人团体意识；也需要政府部门和立法 机关根据各地实际情况制定相关的法律法规，使业 主委员会真正成为城市基层社区的法人自治组织。 最后，国家基层行政权力对社区事务干预过多，影 响了业主委员会的正常运转。虽然我国一直在努 力推进着城市基层社区的自治进程，但是由于历史 的原因和一些社会因素的影响，使得在实际生活 中，很多社区的事务不是由业主委员会来管理而是 由国家基层政权机关，主要是街道和居委会来管理 的，并没有做到真正意义上的社区自治。因而，欲 真正推进城市基层社区的自治进程，国家的城市基 层政权，主要是街道和居委会，必须转变自身的角 色观念，逐步“放权”给社区的业主委员会，主要负 责治理一些宏观的涉及到社会局面稳定和社会效 益的事务，而每个社区具体的日常管理事务交给业 主委员会来管理，这样城市基层社区的自治时代才 有可能真正的到来。 五、简要结论：社区业主委员会的发展与城市 社区自治的推进 从某种意义上来说，城市基层社区业主委员会 的出现和发展是我国城市社会制度变迁和发展的 结果。业主委员会最初的出现，是我国实行居民住 房制度改革，房地产市场逐步形成以后，在政府有
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准备。但是，就我国目前的实际情况来看，在符合 城市社区业主委员会设立条件（根据相关规定，小 区人住率达到７０％以上即可自己选举产生业主委 员会行使相应职责）的各个社区要么没有成立自己 相应的业主委员会，要么就是所成立的业主委员会 没有在社区自治的过程中发挥相应的作用。那么， 既然业主委员会的发展是城市社区自治的必由之 路，问题处在哪里呢？业主委员会在社区自治的过 程中又该如何发挥本身的机制作用呢？ 三、业主委员会的自治机制及运行：业主委员 会、居委会、物业公司三者闻的博弈 由于我国的实际情况，在目前我国大多城市社 区中，采取的是业主自治管理与物业公司专业管理 相结合的管理模式。一般说来，根据相关规定，业 主自治管理是以业主委员会为核心，业主代表大会 （当然，在现实中所谓的业主代表大会大多只是一 个抽象概念，实际召开一次业主大会级标为困难。 为最高权力机构的组织形式。该组织代表业主对 住宅区域范围内的房屋、公共设施、环境等实行自 治管理，具体的物业由业主委员会委托专业的物业 管理公司进行管理。而物业公司一般说来是受业 主或者业主委员会的委托，根据物业管理的合同进 行职业管理服务的企业。从理论上来说，物业公司 直接对业主委员会负责，他们之间的关系是雇佣关 系。此外，由于众所周知的原因，我国城市社区多 年以来一直是由街道及所辖各居委会进行管理，经 济体制转轨以来其作用虽然有所弱化，但是自我国 城市社区建设重新升温、特别是１９９８年中办、国办 ２３号文件在居委会原来的“居民自我管理、自我教 育、自我服务”的功能基础上增加了“自我监督”一 条以来，居委会重新具备并加强了其行政的、政治 的、法律的和社会的合法性，∽３使得居委会也必然 地参加到了整合协调基层社区、推进社区自治的工 作中来了。然而，从理论上来说是三方共同达成社 区自治目的，但是在实际的日常生活中，却往往不 是这样，总是存在着各种各样的矛盾和冲突，这种 矛盾和冲突的产生，归根结底是由于居委会、业主 委员会和物业公司三方有着各自不同的利益，因而 实际上城市社区的日常运作是这三者根据各自的 利益互相博弈的结果。物业公司是在现代的房地 产经济下出现和发展起来的，它从本质上来说是一 个商业实体，因而物业公司的天职就是要保证其经 济利益的实现；而居委会作为国家政权的基层权力 机关，其日常行为带有一定的“行政性”，它代表着 国家政权负责调节城市社区居民的日常纠纷、人际 关系与社会关系，居委会一切行动的出发点是维护 其所代表的国家政权的利益，注重其行为的社会效 应；业主委员会是全体私人业主的利益代言人，其 目的就是最大限度的维护小区私人业主的财产权 利益。由此可见，由于这三方面力量的利益基点不 同，所以导致其在日常运作时难免出现这样或是那 样的摩擦与矛盾。但是，反过来说，所有这三方的 利益有一个共同的基础，那就是小区居民的利益得 到真正的实现，居民产生强烈的社区认同感。由此 以来，这三种博弈的利益关系就有了整合的基础， 而且也就有了合作的可能途径。在我国城市大多 社区中，物业公司都不可能仅仅依靠自己的力量就 实现其经济利益，因而物业公司在实际工作中总是 表现出其是社区业主委员会的“忠实”执行者；而在 处理与居委会的关系上，物业公司总是让居委会感 到物业公司和居委会的利益是一致的，这样来借助 居委会的“行政力量”解决问题。这样一来，居委会 有时就难免会出现和物业公司之间的职责边界模 糊ｕ们。这个时候，作为社区私人业主利益最忠实 代表的业主委员会的存在就显的十分重要。从社 区自治这个角度来看，业主委员会和物业公司之间 是现代市场经济下雇佣与被雇佣的关系，社区里涉 及到业主私有权利益的事宣由业主委员会决定并 和物业公司协商解决，物业公司负责和业主委员会 沟通并通过自己本身的专业性来解决社区内的一 些具体事宜，如保障社区的治安、维护社区环境的 清洁、创造社区自身独特的文化等等，由此从业主 那里获得报酬，实现其经济利益，这对双方来说是 双赢的；而在居委会那里，由于居委会多年来一直 负责城市社区的日常工作，积累了丰富的经验，又 具有行政力量的支持，因而完全可以成为并且也正 在成为业主委员会顺利处理日常事务的依靠力量。 而作为国家政权基层代言人的居委会在遇到日常 国 二 Ｏ Ｏ
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社区业主委员会的发展与城市社区自治
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南京２１００９３）
（南京大学社会学系博士研究生
摘要：本文分析了基于我国房屋产权制度的变更而出现的城市社区业主委员会在社区的日常管理中与
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社区管理的另外两股主要力量——物业公司和居委会的利益博弈关系，进而分析论证了业主委员会对于我
国城市基层社区自治的重要意义及其在现实发展中所面临的困境。 关键词：单位制；社区自治；业主委员会；利益博弈 中图分类号：Ｃ
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文献标识码：Ａ
文章编号：１００ｌ一８２６３（２００６）０１—０１１１—０５
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作为现代城市社区专业物业管理的伴生物，业 主委员会主要代表其所在小区的全体私人业主在 物业管理区域内对小区的物业事宜实施自治管理。 我国的城市社区业主委员会是伴随着我国房屋产 权制度改革，房地产市场逐步形成以后而新兴出现 的，它的出现既是我国经济体制和社会结构双重转 型过程中城市社区发展变化的客观反映，也是社区 自治进程的客观要求。本文通过分析城市社区业 主委员会产生的原因和日常运作的机制来探讨一 条可能的城市社区自治路径。 一、业主委员会诞生的背景：单位制的消解与 改革后我国城市整合基础的重构 “单位”这一概念无疑是理解改革开放之前中 国城市社会的一个核心概念，城市社会的一切资源 包括城市居民本身都被有序地整合进各单位之中。 而且由于“单位办社会”ｕ ３的做法普遍盛行，使得改 革前我国城市的许多单位发展成为一种“小而全， 大而全”的独特组织形式与社会整合的工具。在学 术界，现在基本已经达成这样的共识：单位制度与 组织不仅是经济转型和社会转轨前我国城市社会 的主要整合手段与途径；而且，不认识、理解单位及
已经可以从单位组织之外的渠道——市场中获得。
这其中对中国城市老百姓来说最为重大的变化应 该是以前的单位福利分房从各类单位中剥离出去。
这导致以前的单位从“国家一单位一城市居民”的
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整合格局中游离出去而寻求一种新的整合方式与 路径；再加之改革后、特别是９０年代中期以来，由 于政府政策引导和城市居民的消费需要导致我国 城市商品房市场获得了蓬勃发展。正是在这种宏 观和微观的双重背景之下，城市社区业主委员会这 种在我国城市社会的整合架构当中从未出现过的 组织形式应运而生了。 二、业主委员会出现的根本原因：住房体制改 革与房屋产权制度的变更 业主委员会是在我国一些经济文化较发达地 区首先出现的，它代表一定居住区域内的全体业主 对其所在社区的物业管理公司工作实施监督、对本
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社区的自己的事物实施自治管理。各社区业主委 员会一般由各社区的全体业主或业主代表选举或 提名产生，作为业主的群众自治组织，它拥有对社 区内涉及到业主利益、尤其是私有财产利益各项事 务的管理权。由于我国各城市不同小区物业产权 结构构成不同，其业委会的形式与发挥的作用也有 很大的差别。但是目前我国各种类型的业主委员 会却无一例外是自上个世纪９０年代以来我国出台 “由国家、集体和个人三方建设住宅以推进住宅的 商品化，逐步改变我国的单位福利住房体制”的政 策，并历经十余年改革直至今日的结果。经过这场 变革，我国的住房制度由以前单一的福利公房产权 逐渐向房屋产权私有化过渡。作为我国住房制度 改革的直接后果便是，在我国的各大中小城市，像 以往那样统一的单位福利分配住房制度【４’逐渐式
其性质和制度等要素，我们亦无法理解改革后我国 城市社会结构以及社会生活的特征及其变迁的历 史。正是从这个意义上来说，单位制度的变迁过程 为我们考察２０世纪９０年代中期以来我国城市社 区业主委员会所扮演的角色提供了最基本的背景。 从国家和社会关系心１的角度来看，改革开放以来的 我国城市社会的这种变迁实质是国家占有和支配 绝大部分社会资源的状况发生了改变。社会资源 一方面从国有体制向外分散和转移；另一方面在国 有体制内从上向下、向单位组织分散和转移。所谓 向体制外分散和转移，是指民营组织和自由流动资 源的发展；所谓向下分散和转移，是指单位组织自 主权的扩大。¨１这种资源的自由流动以及外资的出 现导致的城市社会资源来源多样性的增大，从宏观 和微观两个层面改变着我国城市社会的控制架构 和组织体系。在宏观方面，国家直接控制程度的放 松最终导致了单位组织对国家依赖性的减弱；从微 观层面上看，与改革前单位制企业职工不同，现在 单位职工个体对单位组织的依赖性与依附特征要 小的多。伴随着上个世纪９０年代中后期我国的体 制改革向纵深发展之后，城市单位制正在以惊人的 圆