最新分税制

分税制
分税制财政管理体制，简称分税制，是指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。

其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。

它是市场经济国家普遍推行的一种财政管理体制模式。

原来实行的分级包干体制下，财政收入向地方倾斜，中央财政收入的比重不断下降，弱化了中央财政的调控能力；不利于全国统一市场的形成和产业结构的优化，带来地方政府的盲目投资和重复建设；各地包干方法各异，分配关系不够规范。

故，分级包干已经不适合社会主义市场经济发展的要求，必须尽快改革。

1994年的分税制改革，充分考虑了我国当时的国情和可能，并借鉴国际通行的分级分税预算管理体制的有益经验，是一种符合我国当前实际的预算管理体制。

一、分税制的基本架构：
1、中央与地方的事权和支出划分。

中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费支出，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。

具体包括：国防费，武警经费，外交和援外经费，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。

地方财政主要承担地方各级政权机关运转所需经费支出以及本地区经济、事业发展所需支出。

具体包括：地方行政管理费，公捡法经费，民兵事业费，地方统筹安排的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出、城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴以及其他支出。

2、中央与地方的收入划分。

中央与地方收入划分主要遵循市场经济国家一般做法的基础上，结合我国的具体情况，即：维护国家权益、涉及全国性资源配置、实施宏观调控所必需的税种划归中央，中央收入占全国收入的大头。

将同经济发展直接相关的主要税种化为中央与地方共享税。

将适合地方征管的税种化为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。

3、建立中央对地方税收返还制度。

按照上述中央与地方之间收入划分格局，相对稳定的中央与地方之间收入分配关系制度框架基本确定后，地方的自由财力与其支出责任之间的差距很大。

为了解决这种不对称问题，按照市场经济国家的通行做法，应当通过中央对地方转移支付解决。

但当时中国的情况较为特殊，当时着重建立了中央对地方的税收返还制度。

中央财政对地方税收返还数额以1993年为基年核定。

1993年中央从地方净上划的收入数额=消费税+75%的增值税-中央下划收入1993年净上划中央收入，全额返还地方，保证地方既得利益，并以此作为以后中央对地方的税收返还基数。

1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年
递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1:0.3系数确定，即上述两税（增和消）全国平均每增长1%，中央财政对地方税收返还增长0.3%。

若1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。

值得注意的是，我国中央政府对地方的税收返还还不属于转移支付。

原因有下：
①税收返还制度是避免改革冲击地方政府预算安排、减少改革阻力的一种策略
性选择——重点在税上；
②一个地区得到的税收返还越多，恰恰说明其对中央的贡献越大；但转移支付
则不同，一个地区得到的转移支付越多，说明该地区越穷，对中央的贡献越少。

③税收返还不形成中央可支配财力，是中央对地方收入分享的特殊形式；而转
移支付含有中央的政治经济因素，可以看做中央的可支配财力。

------------转移支付
分税制改革根据中央与地方财政收入的重新划分和关于原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的规定，相应地形成了多种形式并存的政府间转移支付制度。

政府间财政转移支付或拨款可以分为两大类：一般性（无条件）转移支付和专项（有条件的或指定用途的）转移支付。

一般性转移支付的提供方式是一种一般的预算支持，没有具体的特殊要求。

这些转移支付的提供方式一般有法律规定的，但有时候具有临时或斟酌性质。

这些转移支付的目的是保护地方的自主权和提高辖区之间的公平度。

一般性转移
支付主要包括均衡地区间财力差距的均衡性转移支付、民族地区转移支付以及作为国家增支减收的政策配套措施的调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。

一般性转移支付资金按照客观、公正的原则，根据客观因素，设计统一公式进行分配，财政越困难的地区补助程度越高，具有明显均等化的效果。

而专项转移支付的目的是为了地方政府从事特别项目或特殊活动提供激励。

这些转移支付的性质的性质可以是规定的或是法定的，也可能斟酌的或是临时的。

为配合实现中央宏观政策目标，新增了较多的专项转移支付项目，如：基础设施建设、农业、教育卫生、社会保障以及环境保护等方面设立了专项转移支付项目。

大多数专项转移支付资金都采用客观因素分配，有专门的管理办法，不仅增强了资金分配的规范性与合理性，还提高了资金的配置与使用效率。

二、我国现行分税制存在的问题
1、分税制缺乏完整、稳定法律体系的保障
（非重点）税收法律体系存在法律缺位、缺乏稳定性的问题
税收法律体系中缺乏法律层级的规定
规章以下规范性法律文件内容变动频繁,稳定性不强
2、中央和地方政府间事权和支出职责划分模糊不清
①应该中央负责的事务，交给了地方处理；
比如国际河界的保护、跨流域大江大河的处理、跨地区污染防治、跨地区经济纠纷司法管辖、重度刑事犯罪、视频医药安全以及高级官员贪腐的司法管辖、海域和海洋的使用管理等方面，事关国家利益，涉及多个省份，应该由中央管
理，却交给了地方。

此外还有，养老保险、医疗保险涉及劳动力的跨域流动，应有中央为主管理，目前是极度碎片化的管理制度。

②属于地方管理的事项，中央承担了较多的支出责任------容易形成地区间资金分配的不公平，不一定符合地方实际，也为中央有关部门寻租创造了机会。

③中央和地方的职责重叠，共同管理的事项较多；
社会保障、公共卫生、义务教育等是由中央和地方共同承担，一些事项是中央按照一定的比例负担的方式对地方补助，还有一些事项各级财政承担和若有若无的责任。

职责重叠、共同管理，易造成职责不清、相互挤占或者双方都不管不顾的状况。

根据市场经济的要求，政府支出应该定位在市场办不了和办不好的领域，不应该包揽过多"但在目前分税制下,政府与市场的职能界定不清楚,政府包揽依旧太多,吃财政“大锅饭”的现象亦然存在。

④中央负责的事项管理不到位。

如经济总量平和、经济结构优化和全国市场的统一等宏观经济管理职责由中央承担，但地方却承担了很多。

3、中央和地方政府间收入划分存在的问题
①税种划分不尽合理
增值税中央与地方按3:1的比例分享，并给予地方税收返还，地方分享增值税的比例较高；增值税作为税负可以转嫁的间接税，税收由生产企业和销售企业所在地分享，也不尽合理；个人所得税的累进部分的收入也列入分享范围，不利于收入再分配的调节；口岸城市出口退税负担相对较重，不利于全国统一市场的形成。

②中央财政收入比重总体不高；
④政府性基金等非税收入基本没有纳入政府间财政关系调整的范围；
非税收入是指税收收入以外的一切收入，有政府性基金、行政事业性收费、罚款和罚没收入等。

非税收入的超常增长是我国在体制转轨时期出现的一种特殊现象。

如果将这部分资金计算在内，不同地区间公共服务水平的差距会进一步扩大。

⑤政府间税收征管关系尚未理顺；
4、转移支付制度不够科学和完整
转移支付制度的设立与政府间事权划分相关性较弱，政策目标不够明确，转移支付体系也较为凌乱，一般性转移支付专项化，专项转移支付一般化的特征日益明显。

一般性转移支付比重仍较小，专项转移支付范围几乎覆盖了所有的地方支出范围，部门管理的专项转移支付项目繁杂，资金分散，不利于发挥资金的规模效益。

三、改革思考
1、法制化分税制——健全分税制法律体系，提升效力层级和法律性，合理划分中央和地方政府的税收立法权。

2、明确、合理地划分中央和地方政府间的事权和支出责任，明确政府间职责分工。

中央集中一部分社会保障责任，公共卫生职能，教育职能，跨地区重大项目的建设和维护职能，还有一部分关系社会和谐稳定、公平正义，又涉及全国市场
统一标准的管理职能，国防，边境安全，界河管理等关系国家安全的支出责任，另外还有一部分司法支出责任集中到中央。

支出责任应该按照外部性、信息复杂程度和激励相容三原则进行划分，把中央应该管理的责任向上集中，同时人事任免和支出所需资金的安排均由中央负责。

另外，政府在实现自身职能时，必须要与市场的职能进行分工，不能越姐代泡。

在市场经济体制下，
资源配置主要靠市场去完成，政府的职责主要是做那些市场做不了和做不好的事情。

3、合理划分中央和地方政府间的税收收入
①完善税收制度（就是前面所说的法制化）
②规范非税收入
③适当调整政府间收入划分
可以考虑一下改革思路：增值税由中央与地方共享收入，改为中央收入，并有中央全额负担出口退税；累进制的所得税通常不应作为地方政府收入，可考虑由中央、地方比例分成制改为中央、地方按核定税基分享税，地方按固定比例征税，中央征收累进税。

中央与地方共享的税种：从世界各国分税制的实践情况来看，一般是应该越少越好。

但是中国作为一个实施分税制时间不长的发展中国家来说，目前保留一定数量的共享税种和一定规模的共享税收入还是有必要的。

当然，随着经济的发展，以后共享税种也应该是要逐渐减少的。

④进一步完善现行税收征管体制
属于中央收入、中央与地方共享收入的税种应当由国税局统一征收，属于地方的收入由地税局征收。

如集贸市场和个体工商税收以及涉外税收中的地方税收，由原来国税局代征改为由地税征收。

将已纳入中央与地方分享范围的企业所得税全部改为由国税局征收。

⑤赋予地方政府一定的税收立法权。

4、建立适合中国国情的科学!完整的转移支付制度
①对于一般性转移支付要完善其框架，明确转移支付的资金来源，减少转移支
付总规模确定的随意性。

优化资金的分配方式，继续发挥多年来选择客观因素、按照公式分配资金的优势，减少自己分配的随意性。

优先弥补禁止和限制开发区域的收支缺口，推进基本公共服务均等化。

②而专项转移支付要根据政府间支出责任划分，取消现有专款中名不副实和过
时的项目，归并重复交叉的项目，严格控制专项转移支付规模。

同时，我们要完善财政转移支付监督机制。

③正确确定转移支付的对象，加大一般性转移支付力度，构建转移支付的激励约束机制，建立监督评价体系；
总之，既要确保转移支付制度信息的公开透明，使各级政府能够对各自转移支付数额进行准确测算,形成自下而上的监督，发挥公众监督作用；又要在财政系统内部自上而下对转移支付资金的分配、使用效益进行跟踪反馈和评价考核，确实提高资金的使用效益；还要在各级人大设立专门机构对转移支付进行全程监控，确保转移支付的客观、公正、合理。