论权力制约原则

一、权力制约理论的历史演变

权力制约原则是资本主义国家的分权与制衡原则和社会主义国家的权力监督原则的总称，其存在的历史基础和现实前提是国家与社会的分离，导致出现了一个不依附于土地、国家、教会、以商品经济为主的私人自治的领域。社会成员本身获得了私人意义上的“市民”和“公”意义上的国家公民两种身份。一方面，他们为了培养独立和健全的人格，保留“自律”的充分空间，要求限制国家权力的恣意。另一方面，他们为了满足和实现自我利益，要参与公共决策和公共管理，并在此过程中监督、制约、评判政府和公共权力活动的合法性。同时，因为参与能力和参与环境的局限，导致国家权力的所有者与行使者的二元对立，为了保证公共权力的行使不脱离人民的掌控，所以也必然要寻求制约公共权力的机制。

分权理论可以追溯至古希腊著名学者亚里士多德。其在《政治学》一书中明确指出“一切政体都有三个要素——议事职能、行政职能和审判职能。”[1]它们构成政体的基础。古罗马思想家波利比阿继承了上述思想，并结合罗马混合政体的政治实践，初步提出了分权制衡的主张。他把政府分为人民大会、元老院和执政官三部分，认为执政官是君主政体的因素，元老院具有贵族政治的因素，人民大会是民主政体的因素。这国家权力的三个方面要相互配合、彼此合作，才能保证一个均衡、正常、稳定的国家结构。当权力系统某一部分暴露出过分揽权的倾向时，就应受到其它部门的抗拒和抵制。“任何越权的行为都必然会被制止，而且每个部门自始就得担心受到其它部门的干涉……”。[2]

近代分权学说是由洛克所倡导，有孟德斯鸠加以发展和完成的。洛克在《政府论》中将国家权力分为立法权、执行权、和对外权三种。其中立法权是国家的最高权力，是用来指导国家力量的运用以保障该社会及其成员的权力，立法权应属于议会；执行权是负责执行所制定出来的法律和继承有效法律的权力，在君主制国家中执行权应属于国王；对外劝是关于决定战争与和平、联合与联盟以及同国外开展一切事务的权力，对外权也应属于国王所有。洛克认为上述三种权力不能集中在一个人和一个团体手中，并且特别强调立法权与行政权的分立，他说如果由同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，就会给人们的弱点以极大的诱惑，使他们动辄要攫取权力。洛克的分权其实是两权分立，并且他还对司法权的独立趋势和制约作用缺乏敏锐的感觉。

孟德斯鸠在总结洛克分权理论的基础上，将国家权力一分为三，既立法权、关于国际法事项行政权力和关于司法权民政法规事项的行政权力。他认为第三种权力可称为司法权，而第二种权力可简称为国家的行政权力。[3]国家权力是不能在一个人或一个机关手中的，否则公民的权力没有保障。他说：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”[4]同时，孟德斯鸠还主张权力的相互制约。在他看来，一个自由的健全的国家必然是一个权力受到合理、合法限制的国家，因为从事物的性质来说，要防止滥用权力就必须以权力限制权力。

美国的汉密尔顿、杰佛逊等人一方面将“分权理论”具体运用到了国家机构的创建和宪法的制定实践中，从而使“三权分立”由理论变成了现实。同时他们又发展了“分权理论”。如将联邦与各州的纵向分权与制衡也纳入分权体系之中，主张设立两院制的国会以使其

相互制约并与行政权、司法权分立制衡等。

马克思主义的经典作家从人民主权的理论出发，并且为了矫正资本主义国家因实行“三权分立”所出现的弊端，对“三权分立”理论有过深刻地批判，但他们从未完全否定“三权分立”理论的历史合理性。正如恩格斯所说：现代社会主义“就其理论形式来说，它最初表现为18世纪法国伟大启蒙学者所提出的各种原则的进一步的似乎更彻底的发展。”[5]恩格斯还对资产阶级国家的分权制评论说：“在那些确实实现了各种权力分立的国家中，司法权与行政权是完全独立的。在法国、英国、美国就是这样的，这两种权力的混合必然导致无法解决的混乱；这种混乱的必然结果就如让人一身兼任警察局长、侦查员和审判官。但是司法权是国民直接所有的，国民通过自己的陪审员来实现这一权力，这一点不仅从原则本身，而且从历史上来看都是早已证明了的。”[6]马克思在1831年对黑森宪法的赞扬也证明了经典作家对权力制约的重视。他说：“没有哪一部宪法对执行机关的权限作过这样严格的限制，在更大程度上使政府从属于立法机关，并且给司法机关以如此广泛的监督权。……高等法院有权对有关任免制度的一切问题作出最后决定。众议院从议员中选出一个常任委员会，组成类似雅典最高法院的机构，对政府的活动进行监督，并且把违反宪法的官员送交法院审判，即使下级执行上级的命令时也不得例外。”[7]社会主义国家虽然实行人民民主专政的国体，但她在现阶段也只能用代表制作为实现民主的主要形式，这就客观上出现了权力所有的主体与权力行使的主体不相一致的情况，而且权力固有的恶性即便在社会主义条件下也不可完全消除，因此为了保证权力的运行不出现违背人民的意志的异化，必须加强对权力的制约。邓小平指出：“斯大林严重破坏社会主义法治，毛泽东就说过，这样的事在美、法、英这样的西方国家不可能发生。”[8]这进一步证明了权力制约对社会主义国家的必要性。

二、权力制约原则的宪法形式体现

（一）权力制约原则在资本主义宪法中的体现

资本主义宪法体现权力制约原则除了通过宪法规范公开或隐蔽地确认“权力分立与制衡”的精神以外，更因各国历史传统、民族状况、政治力量对比等因素的差异，造成了反映分权学说的不同政体模式，概括起来主要有三种：

1.典型的美国式的三权分立形式

美国宪法明文规定了立法、执法和司法的三权分立的政府架构和3个权力机构之间的制衡机理。在分权方面：根据美国宪法第1、2、3条之规定，立法权属于由参众两院组成的国会，因而经民主选举产生的代表有权决定全国政策，掌握财政支出等大权；[9]行政权由民选的总统统一执掌；司法权属于法官，他们受到终身任命，并只能因重罪或不端行为才被解职，从而使之能不受报复、没有恐惧地决定案件。为了保证分权原则的实施，根据宪法和惯例，凡在合众国政府下供职的官员，不得兼任国会议员，不得提出议案，不能出席国会会议，司法独立，法官终身任职，总统对法官有任命权，但无罢免权，议会对法官的任命有同意与否决的权力，但非因法官犯罪而依法弹劾之外，也无罢免权。

在制衡方面，为了保护公民和防止专制政府的出现，美国宪法设计了一个不允许任何权力分支部门掌握全部政府权力，同时又能整体而有效地推进政府工作的权力关系模式。它规定国会有权要求总统条陈政策以备审议，有权建议、批准总统对其所属行政官员的任命，