地方政府非税收入现状_问题及管理创新

地方政府非税收入现状、问题及管理创新
聂少林
〔摘要〕受分税制财政体制等多重因素的影响，我国地方政府非税收入增长迅猛，同时非税收入管理也面
临法制体系缺失、
规模无序膨胀、体制机制欠佳、监督管理失范、技术手段落后等诸多层面的问题。

实现非税收入管理的创新，必须以正本清源、纳入预算管理为基础，以强化管理和监督为手段，以充分利用信息化为支撑，以治理乱收费为突破，综合推进各项配套改革措施，提高非税收入管理的科学化、法治化和规范化水平。

〔关键词〕地方政府；非税收入；管理创新
〔作者简介〕聂少林，1963年生，东北财经大学财税学院博士研究生（辽宁大连116025）。

〔中图分类号〕F812．7〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1001－6198（2011）01－0148－04
①出于数据可获得性和可比性考虑，
本文中非税收入数据均为预算内非税收入口径。

非税收入作为财政收入的有机组成部分和税收收入不可或缺的补充形式，在地方财政收入中占有举足轻重的地位，在优化资源配置、加强宏观调控，发展社会公共事业和提高公共服务水平方面发挥着积极的作用。

但是，近年来非税收入规模快速增加，对非税收入管理也带来一系列难题和挑战，亟需引起充分重视。

一、地方政府非税收入现状
2001年，《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意义的通知》（国发办〔2001〕93号）第一次在官方正式文件中出现了非税收入的提法。

非税收入概念的正式提出，标志着我国在公共财政体系完善、规范预算资金管理方面取得了重大进展。

2004年，财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕5号），明确了政府非税收入的管理范围，实现了从预算外管理到非税收入管理的转变，标志着非税收入已走上规范化管理的新起点。

非税收入改革实施以来，非税收入管理逐步规范化，实施部门综合预算改革，提高非税收入纳入预算管理的比重。

2009年，
全国非税收入①规模为8996.71亿元（占全国财政收入的13.1%），其中：中央财政非税收入为2551.56亿元（占中央财政收入的7.1%），地方财政非税收入为6445.15亿元（占地方财政收入的19.8%）。

2009年，中央财政非税收入主要为其他收入（1933.06亿元，占比75.8%），地方财政非税收入中专项收入和行政事
业性收费则占据重要位置，其中：专项收入1413.28亿元，占比21.9%；行政事业性收费1957.5亿元，占比30.4%。

各地区的非税收入规模都不断增长，一般预算非税收入占一般预算收入的比例也逐年增加。

特别是2005年以来，随着财政收入总体规模的不断扩大，地方政府非税收入也出现了较快的增长趋势。

2005年，
全国各地区非税收入占一般预算收入的比重平均为18.6%，
2009年，这一比重就增加到了19.8%，提高了1.2个百分点。

在总量上，地方政府非税收入从2005年的2768.79亿元，增加到了2009年6445.15亿元，增加了近3700亿元。

从东部、中部、西部三大地区上看，东部地区非税收入特点是总量较大，占一般预算收入的比重较低；中部和西部地区情况较为相似，非税收入总量较低，但是占一般预算收入的比重较高。

由此可见，在某种程度上，越是欠发达地区，对非税收入的依赖程度越高。

从政府各级次间非税收入纵向比较来看，呈现出政府层级越低、非税收入比重越高的基本特点。

“财权上移、事权下移”背景下基层地方政府迫不得已从非税收入渠道寻求化解财力困境。

2008年，我国地方政府非税收入占地方财政收入比重为18.8%，中央非税收入占中央财政收入比重为5.2%，地方高出13.6个百分点。

省以下地方各级政府间非税收入占比也体现了这一特点。

以辽宁为例，2009年地方各级政府非税收入占本级财政收入比重，省级为20.9%，地市级为35.8%，县
①预算化比例即预算内非税收入与预算内外全口径非税收入之比。

乡级为37.3%。

二、地方政府非税收入管理存在的问题受多种因素影响，地方政府非税收入管理在规模范围、法律规范、财政体制、管理机制、支出使用、监督监管和技术手段等不同层面仍存在诸多问题。

1.相关法制不健全制约了有效监督。

目前，非税收入管理规章制度大多是一些政府规范性文件，就全国来看，从非税收入立项、定标、征收到票据管理和资金使用各个管理环节，还没有一套完整、
统一、规范、系统的法律法规。

因此，非税收入征管和使用随意性较大，项目合规性和合理性受到质疑，并且存在“自收自支、多收多用”现象。

同时，政府非税收入范围“缺位”与“越位”情况并存，大量非税收入没有纳入预算管理，在财政体外循环。

2006年我国非税收入预算化比例①只有39.2%。

不同地方的管理办法不一致，财政部门在非税收入管理上处于被动状态，特别是对非税收入管理中的违规行为缺乏强有力的法规约束。

各级人大有权对本级政府的预算外资金进行监督，有权就其重大事项或特定问题组织调查，但由于人员，技术上的问题，无法对非税收支进行动态监督。

并且由于法律上没有明确要求，执行中也难以涉及实质性的具体事项，监督往往流于形式。

2.现行财政体制缺陷和部门利益加速了无序膨胀。

中央与地方、地方各级政府之间由于事权与财权不匹配，从行政级次上看，事权层层下移而财权层层上移，较低级次的基层政府承担着较多的事权。

2006年地方政府财政收入占财政总收入的47.2%，财政支出占总支出的75.3%。

由于主体税种缺乏，地方财力不足，便逼使地方政府想方设法在税外另辟财源，将矛盾的解决偏向各类非税收入上来。

在与中央政府进行博弈的过程中，地方政府出于自身利益最大化的考虑，理性规避各种规定，从而使得非税收入规模出现超速膨胀。

目前各地普遍出现的“土地财政”现象便是体制缺陷下地方政府在预算外寻求解决资金路径的集中反映。

同时，“王爷经济”模式下的部门利益诉求也加剧了非税超速增长和管理失范的势头。

出于提高部门福利水平和少数领导个人权威政绩的考虑，执收部门有着扩大非税规模的内在激励。

3.缺乏应收尽收的有效激励机制。

非税收入远比税收要复杂，征管部门多、征收对象多、收入项
目和环节多、管理水平低，而且法律约束不像税收那么严格，因此，收入违规减免、转移也更加容易，更加不易被监督。

而目前非税收入信息系统的落后，在技术手段上又进一步加大了非税管理的困难。

各级财政部门期望通过推进征缴管理改革和利用现代化管理手段来实现应收尽收，在这方面也做了一些有益的尝试，如湖南省和鞍山市，基本思路是电脑开票，银行缴款，财政审核，收入直接进入财政专户或国库，实现征缴分离、票款分离。

这个思路也是大多数人提倡的。

财政部也设计了统一的软件希望在全国推行。

但是，这仅对一些征收对象、标准相对单一和固定的项目有效，对那些非税收入费源难以管理的收入项目则不能解决应收尽收的问题。

特别是随着“收支两条线”改革的深入，使部分执行单位缺乏征收积极性，产生对财政资金“等、靠、要”思想。

因此，如何建立对执收单位有效的激励机制，实现应收尽收同时又努力维护好公平原则成为当前一个突出问题。

4.票据管理依然是薄弱环节。

对于各项政府收入来说，包括税收收入和非税收入，票据管理都是源头，也是最重要的环节。

只要票据的领购、发放、使用、保管、清算以及销毁等各方面规范了，收入的数额以及流向就会一目了然，各种挤占、挪用、截留、坐支行为就会从根本上杜绝。

现在政府部门向各个市场主体收取的收入只能使用两种票据，一种是加盖税务部门印章的税务发票，另一种就是加盖财政部门印章的，也就是非税收入票据。

相对于税收票据而言，非税收入的票据管理相当薄弱。

由于票据种类繁杂，印刷科技含量低，票据核销方式落后，使得管理严重混乱，监管存在漏洞。

甚至部分地区在监管过程中仅仅局限于领购票据的部门是否具有领购的资格，至于领购与使用数量，剩余票据去向，根本没有管理，更不要说进入国库和财政专户的收入数额与票据数额相互对账了。

5.多头分散管理导致效率低下。

与多数国家非税收入由财政部门统一管理不同，我国非税管理相当分散。

从收费管理权限上来看，现在主要是两个部门，即财政部门和物价部门，两个部门的管理各有侧重。

是否决定开征这项收费，即立项权主要是在财政部门，收费的标准确定主要在物价部门。

看似分工明确，但实际上是有问题的。

例如，收费的立项权主要在财政部门，但收费单位却需要由物价部门审批，并核发《收费许可证》，这种管理办法
根本无法体现财政部门是非税收入管理的主管部门。

目前许多省级财政部门要求执收单位必须办理《非税收入征收委托许可证》，例如辽宁实行“两证并行”，才在一定程度上强化了财政部门管理的地位。

同时，
收费标准主要是由物价部门来确定。

众所周知，非税收入的性质主要是六大类，而行政事业性收费的性质主要体现成本补偿，物价部门不是管理经费的部门，怎么能够准确地计算成本？这种情况既有历史形成的原因，也说明各部门在认识上还有误区。

并且目前一些数额较大的政府性基金类项目，分散征收与监管不到位并存，导致管理效率低下。

6.行政垄断性乱收费问题愈演愈烈。

乱收费是没有严格按照法定程序征得政府或有关部门正式批准，而由政府及其所属机构凭借行政权力或垄断地位取得的收入，属于既未纳入预算内也未纳入预算外管理的制度外收入范畴，因此又被称为第三次收费。

各种名目繁多的收费，不仅严重干扰了正常的市场秩序和资源分配机制，加剧了企业和居民的负担，也使政府调控能力受到严重削弱。

三、地方政府非税收入管理创新的路径选择加强地方政府非税收入管理的总体思路，一是正本清源、纳入预算；二是明晰职责、规范体制；三是完善流程、构建体系；四是强化监督、法制配套。

1.进行非税收入项目的清理和归并。

加强对非税收入的规范化管理，必须首先对非税收入正本清源，区别不同项目的性质，通过清理实施分类，进而采用不同的管理方式。

从发达市场经济国家的情况看，非税收入主要来源于国有资产经营收益、国有资源有偿使用收入、博彩等专营行业的收入，以及政府提供水电交通等公共服务的收费收入；而政府部门通过行政权力强制性的收费比较少，这是与市场经济发展程度以及政府履行职能的要求相适应的。

目前，我们对非税收入的管理正好相反：一方面，纳入政府财政的非税收入的绝大部分来源于行政事业性收费和政府性基金，许多收费和基金是与市场经济发展和公共财政内在要求不适应的，需要加大清理整顿力度；另一方面，大量国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益等也没有纳入政府非税收入管理范围。

为此，要对各项非税收入的性质分类甄别和界定，通过做好非税收入管理的“加法”和“减法”，以及将部分具有税收性质的项目改为税收，实现“分流归位”，为非税收入管理的规范化奠定坚实的基础。

2.实现复式预算，将非税收入全部纳入预算管理。

一是规范一般预算收入项目。

将目前在预算外管理的收入项目，包括彩票公益金收入和部分在财政专户管理的预算外收入全部纳入一般预算管理，同时将国有资本经营收益从一般预算项目中剔除，除政府性基金和国有资本经营收入之外的政府非税收入全部纳入一般预算管理。

取消调入资金科目，避免地方政府预算内外随意控制财力。

二是逐步减少基金预算项目。

改革现有的基金预算内容，将五项社会保险基金从基金预算中剔除，编制单独的政府性基金预算。

社会保险基金预决算应由财政部门内部的社会保障部门编制，将其纳入地方人大管理的内容，但不应将其纳入政府性基金预算管理。

将社会保险基金从基金预算中剔除后，政府性基金预算管理的范围就规范和透明了。

政府性基金预算支出，只能用于事业发展，不得提取各项行政管理费用，各项基金之间应该自求平衡，不得与其他预算之间调入调出。

三是将政府非税收入中的国有资本经营收入单独编制国有资产经营预算。

单独编制国有资本经营预算后，其收入由政府统筹管理，全部用于支持国有企业发展。

四是编制债务预算。

现在只有中央级编制债务预算，而在实际工作中，现在地方政府举借国内外政府贷款和商业贷款的情况是很多的，这实际上也构成政府潜在的风险。

编制债务预算不但可以全面反映政府财力资源，而且有助于社会各阶层参与政府债务的管理和监督。

3.实施严格的票据管理。

一是将票据管理权限集中于财政部门。

逐步建立一种以政府非税收入通用票据为主，专用票据为辅的票据体系，逐步减少票据种类，取消重复设置的票据。

在具体操作过程中，应除特殊情况必须使用专用票据外，鼓励各部门尽量使用非税收入的通用票据。

二是强化票据管理机构的管理职责。

票据管理职能是政府的行政职能，票据管理机构应认清职责，消除票据管理存在的商业化问题。

同时，票据管理部门具有提高票据使用效率和完善票据使用规范性的职责，为此，票据管理机构要对票据的使用情况应进行严格的稽查，如制定票据发放和核销相关管理办法；扩大票据管理范围；改变票据使用模式，建立“单位开票、银行代收、及时上缴、统一核销”的基本模式，不断提高票据使用效率。

4.强化对非税收入管理的监督。

一是强化立法监督。

要尽快建立完整的非税收入征管法，将非税收入从立项、标准、征收减免程序、上下级分成、
财政部门在非税收入管理工作职责以及支出使用等管理办法以法律的形式固定下来，实现非税收入征收、管理有法可依。

各地方也应根据本地实际情况，制定地方性非税收入管理法规，明确非税收入监管的对象、内容和权限，明确监督主体和客体的权利和义务，规范违法案件的监管取证手段，从制度上逐步实现非税收入管理和监督的规范化。

二是建立非税收入收费政策公示制度。

对非税收入管理实行政务公开和收费公示制度，将现有的收费基金进行认真的整顿和清理，彻底取消不合法的收费项目，对保留下来的非税收入项目应定期向社会公布其项目和标准，实行挂牌征收，增加政策透明度。

同时，公开收费政策审批权限，公开收费具体内容和征缴程序，建立收费政策公开办事机制。

三是建立举报、投诉制度。

对行政执法单位实行工作问责制，以提高行政效率、促进政务公开、保证政令畅通。

对不使用财政票据收费、罚款的，当事人可持违规收费票据到财政部门上诉并要求退款；对乱收乱罚或应征不征、应罚不罚、随意减免的违规现象，通过各种方式公开曝光，并依法给予处罚。

四是充分发挥法律以外形式的监督作用。

综合运用多种形式的监督措施，如接受政协的民主监督、新闻媒体的舆论监督、人民群众的社会监督和审计部门的监督，充分发挥财政、审计、社会中介机构等专职机构的作用。

5.实现非税收入管理的信息化。

规范地方政府非税收入管理，需要利用现代科技和网络手段，建立有效的管理信息系统，以“金财工程”收入管理系统为基础，结合非税收入管理的内容，开发非税收入管理系统软件，实现财政与银行、执收执罚单位、财政部门上下级之间的微机联网，全面监控非税收入的收缴管理。

6.将治理乱收费作为加强非税收入管理的突破口。

乱收费问题是当前非税收入管理中的难点，要真正取得实效必须标本兼治。

一是加快制定出台《行政收费法》，有效抑制不受法律约束的行政权力随意侵犯企业和公民合法权益而不受司法审查的混乱局面。

二是清理整顿征收单位设立的各种政府垄断性企业（中心），控制财政供养人员规模，减少部门为自身福利和“养人”而乱收费的内在冲动。

三是科学制定审批程序，在制定收费项目和标准时，切实引入“公众参与”机制，充分发扬民主，在初始环节就遏制乱收费的出现。

四是扩大非税收入范围，对依靠政府垄断性和职能性收取的经营服务性收费项目，及行政事业单位国有资产有偿使用收入全部纳入非税收入管理范围，实行收支两条线。

7.同步推进地方政府非税收入管理的各项配套改革。

非税收入管理要同进一步完善分税制财政体制相结合，要明确中央和地方政府的事权划分，赋予地方政府一定的税收立法权，贯彻落实规范的转移支付制度。

同时，非税收入管理还要同进一步完善经济发展方式、促进政府职能转变和行政管理体制改革以及进一步深化投融资体制改革有机结合，使改革在同步协调推进过程中发挥最大的制度效率，切实提高非税收入管理水平。

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【责任编辑：范忠宏】。