政法科学发展观调研报告

政法科学发展观调研报告
以科学发展观推进县域法治化建设的思考
党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出，党必须坚持科学执政、民主执政、依法执政。

深入贯彻落实依法治国方略，扎实地推进县域法治化建设，是依法治国和依法执政在县级的必然要求和具体实践，对于促进县域经济社会全面协调可持续发展，具有十分重要意义。

一、
依法治国与法治建设
1997年，党的十五大将依法治国确立为基本的治国方略，“依法治国，建设社会主义法治国家”于1999年已经被写入宪法，党的十七大明确提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。

可以说依法治国已经成为我国的一项治国的基本国策，各地、各部门及各级领导对法治建设越来越重视，法治在我们的工作生活中起着越来越重要的作用，不学法守法、不依法行政、依法办事、无视法治将会与时代格格不入。

尤其是行政机关及工作人员更要学法守法、依法行政，例如: 最近，全国发生了多件城管执法事件，社会影响很大。

南京发生城管打人致使市民大便失禁事件，引发
众怒处境尴尬，北京发生了城管执法大队副大队长李志
强被商贩刺死事件，深圳发生了6名城管执法队员被
“扒裤子”事件。

上述事件在我国许多城市上演，且无
论从数量或者强度，都呈现出上升的趋势，似乎预示着
城管执法陷入了困境。

无容置疑，自从城市管理相对集
中行政处罚权制度全面推行以来，城管执法在我国城市
管理方面发挥了突出的作用。

但是，城管执法也存在一
些不容忽视的问题和不足:城管执法中违反执法程序的现象普遍存在；城管部门规范执法、文明执法不够。

要保
证城管依法执法，文明执法，构建和谐城管，防止城管
殴人致死一类事件的重演，必须牢固树立“以人为本、
执法为民”的理念，把文明执法作为城管执法工作的灵
魂和生命线，“倡导文明执法，构建和谐城管”，进一
步规范行政执法行为，合理配置权力，强化执法责任，
明确执法程序和执法标准，规范和监督行政执法活动，
切实贯彻合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、
诚实守信、权责统一等要求，不断提高行政执法的质量
和水平。

当今世界正处在一个日新月异的时代，经济全球化、世界一体化步伐加快，市场经济的确立和完善，信息时
代的到来，也必须依靠法治来调整社会、经济、生活等
诸多关系，法律与我们的日常生活密切相关，市场经济
逾发达，对法治的要求逾强烈，市场经济就是法治经济，市场经济离不开法治的规范和引导，法治环境也是至关
重要的生产力，是一个地方促进经济发展的重要品牌。

因此，我们正处在一个逐步走上法治的时代或者就是法
治的时代。

法律与我们的日常生活密切相关，例如：“5.12”四川省汶川县发生强烈地震过后，与日常生活
密切相关相关的法律难题也开始浮出水面：一是收养问题。

一些远离灾区的热心人，纷纷表示要收养地震中的
孤儿。

但是，收养地震中的孤儿要按照《收养法》等规定的收养的条件和程序办理。

二是合同履行问题。

地震属
于不可抗力，因不可抗力不能履行合同的要部分或者全
部免除合同责任，但地震并不是对所有的合同履行都有
影响，这要按照《合同法》、《担保法》的有关规定进行处理。

三是继承问题。

地震无法避免伤亡，一旦有死亡，必然产生继承问题。

这些需要按照《继承法》的规定的条件和程序进行处理。

四是遗失物的问题。

地震过后，产
生大量的无人认领的遗失财物，这些物品如何进行认定，取回需要按照《物权法》、《民法通则》的有关规定进行处理。

五是关于款物的捐赠问题。

一方有难，八方支援，广大干部群众纷纷献爱心捐款捐物，但是捐款必须严格
按照《公益事业捐赠法》、《捐赠办法》进行处理，同时，对捐赠款物的去向要按照《审计法》进行审计并公示。

我们经常讲到“法治建设”，什么是“法治”?对于法治一词的涵义，古希腊哲学家亚里士多德曾指出：法治应该包含两层涵义“被制定的法律是获得大家普遍遵守和服从的法律，而大家所服从的法律是制定的良好的法律”。

这句话主要有两层涵义：一是法律应当受到普遍遵守并保持至高无上的权威。

二是上述服从之法乃是良法，即合乎正义之法，而非恶法，良法是法治建设的基础。

法治作为治理国家的原则和方法，中国有四句话16个字概括为：有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

这也是对贯彻落实依法治国方略的基本要求。

要正确把握依法治国的科学内涵，所谓依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过多种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务，使国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的法制化、制度化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法的和注意力的改变而改变。

贯彻依法治国的基本方略，加强法治建设，要求必须从立法、执法、学法、司法、守法等全方位进行逐步推进。

二、法治建设的现状及法治实践
江苏作为全国经济较发达省份，依法治省工作较之
其他
省份起步较早、较快。

20XX年7月，江苏省委颁布了《法治江苏建设纲要》，明确提出了“法治江苏”的概念。

20XX年11月，江苏省委作出了深入推进法治江苏建设的战略决策，标志着江苏依法治省进入了全面推进的新阶段。

20XX年11月，省委作出了《关于在全省开展建设“法治江苏合格县（市、区）”活动的决定》，20XX年，省人大常委会也作出了《
关于推进法治江苏建设的决议》，从而使法治江苏建设有了党的政策和地方法规的依据。

《决定》提出了从20XX年起，要以依法行政，公正司法为重点，以开展建设“法治江苏合格县（市、区）”活动为载体，贯彻落实依法治国基本方略和《法治江苏建设纲要》，努力实现法治江苏建设的软着陆。

20XX年年5月18日，省制定下发了苏法治（20XX）3号《“法治江苏合格县（市、区）”创建工作考核实施办法》、《20XX年“法治江苏合格县”创建工作考核内容及评分标准》。

省《考评办法》和《考评标准》是各地开展法治建设的重要依据。

为深入推进法治江苏建设，20XX年2月28日，省依法治省领导小组在南京召开了全省法治江苏建设工作现场会，总结推广南京市通过大力
实施法治惠民实事工程，使法治建设的成果惠及于民的
经验和做法，时任省委书记李源潮对南京经验的肯定。

20XX年6月25日，省委、省政府又在泗阳召开全省深入推进法治江苏合格县(市、区)创建工作现场会，时
任省委书记李源潮、时任省长梁保华分别就推广泗阳经
验作出批示。

法治泗阳建设经验是把法治建设列为“一
把手”工程，形成了“党委统一领导，人大、政府、政
协各司其职，政法委组织协调，各部门密切配合，人民
群众广泛参与”的良好工作局面。

20XX年3月26日，省委省政府在泰州市召开全省基层执法评议工作现场会，
推广泰州市在基层站所召开执法评议的典型经验。

建设法治江苏，是依法治国基本方略在江苏的具体
生动实践，是对依法治国理论的丰富发展和创新，是平
安江苏建设的巩固、完善和升华。

江苏在全国率先提出
建设法治江苏是对依法治国作出的一个贡献，原江苏省
委书记李源朝提出的“法治江苏”建设的目标是：“事
事有法可依，人人知法守法、各方依法办事”。

江苏提出了在全国率先发展的“五大载体”：“法
治江苏、平安江苏、文化江苏、诚信江苏、绿色江苏”，“法治江苏”名列其首。

所谓“法治江苏”就是江苏要
更快更好地发展，江苏经济在全国率先发展，法治建设
也要在全国率先发展。

去年，江苏gdp占全国的1/8，财
政收入占全国的1/10，江苏对全国的贡献很大。

如果在
一个地区gdp人均达到了3000美元，是一个危险期，也是一个矛盾凸现期，社会矛盾比较尖锐，如城乡收入差
别达到了3.53:1。

丰县作为经济欠发达地区，经济发达
地区的矛盾我们有，经济欠发达地区矛盾问题我们也有。

所以在巩固平安建设的基础上，加强法治建设，促进经
济发展和社会稳定的任务非常繁重，法治要求也更高。

在现代社会，法治已作为一种主要的治国方式，而不是
其他方式。

例如：1945年，民主人士黄炎培先生曾向毛
泽东提出建议：共产党执政，能否找到一个办法，跳出
历史上的周期律，即：一党一国一政权“其兴也勃焉，
其亡也忽焉”，提醒毛泽东牢记《甲申三百年祭》中李自成只做了30天皇帝的经验教训。

这个经验和教训就是：治理国家不能靠人治，还要靠法治。

三、法治建设面临的问题和困难
近几年来，丰县始终坚持以科学发展观为指导，大
力实施“工业立县、民营兴县、项目强县、环境优县”
战略，不断开创县域经济社会又好又快发展的新局面，
在抓发展、促和谐中，把法治建设作为构建和谐社会的
切入点，按照省、市关于法治建设的精神和要求，结合
丰县实际，积极探索具有地方特色的法治创建新路，进
一步加强组织领导，建立健全法治建设工作机制；严格
规范行政执法行为，促进依法行政；深化执法规范化建设，推进公正司法；深化大普法教育，着力提高全民法
律素质，法治建设取得了明显成绩，开创了事事有法可依，人人知法守法，各方依法办事法治建设新局面。

但是，我县法治建设还处于起步打基础、摸索探索的阶段，工作中还存在着一些不足和薄弱环节，主要表现在：
1、对法治建设工作重视不够、认识不足。

当前少数镇、部门及其领导干部对法治建设工作仍然不够重视，
法律意识和法制观念较为淡薄，只重视抓经济建设，忽
视“两手抓”，对法治建设存在“说起来重要，做起来
次要，忙起来不要”的错误思想。

少数领导干部对法治
建设的重要性、长期性、艰巨性认识不足，对创建工作
中存在困难估计不足，工作中急于求成，急功近利，工
作中局限于做些表面文章。

在思想认识上仍不同程度地
存在“人治”思维，法治建设“治官”“治权”的意识
尚未真正到位。

部分单位把法治建设与平时业务工作割
裂开来，把“平安创建”和“法治创建”等同或混同，
把“法治”与“法制”混同。

2、法治创建推进还不够深入。

目前法治建设仍停留在组织推进层面上，尚未有效深入到法治建设的核心领
域和核心要求，只注重形式的轰轰烈烈、有声有色，忽
视内容的扎实推进，在法治建设办实事、求实效上仍不
够，法治建设的实质性工作尚未得到深入开展，个别单
位甚至根本没有进行推进。

3、法治创建整体合力形成不够。

各镇、各部门法治建设工作开展仍然有较大差距，6个协调指导办公室、
各镇、各部门还未能全面履行工作职责，职能发挥不到位，尤其是法治建设6个协调指导分支机构运转不正常，工作效绩不明显，协调指导职能作用发挥和横向层面的
推动不到位。

另外，法治建设的组织领导、指导监督、
工作机制、考评体系等还需要进一步健全和完善，全县
广大人民群众参与法治创建的积极性还没有充分发挥，
尚未真正形成各部门齐抓共管、齐创共建、上下联动、
整体推进的工作格局。

4、执法不规范现象仍然一定程度存在。

少数执法部门依法行政、依法办事的观念还未真正确立，执法不公正、不规范、不文明、不作为、乱作为的现象仍然存在，执法工作的群众满意率不高；执法的随意性仍然存在，
有法必依、执法不严、随意执法的问题仍未根除，司法
和行政执法队伍的整体素质有待于进一步提高。

5、尊重法律、学法守法的社会氛围仍不够浓厚。

一些领导干部学法用法的表率作用发挥的还不够，民主决策、依法行政意识不强。

法制宣传工作力度仍不够，法制宣传还不同程度地
存有盲区，社会对法治建设的评价仍不乐观，基层群众、弱势群体的法律意识还不强。

6、法治建设的组织保障力度还不够，丰县作为经济欠发达地区，经济基础还比较薄弱，对法治建设的人财
物的投入力度还不够。

法治建设需要加大成本的投入，
需要花本钱。

法治建设的组织机构不健全，人员队伍素
质与要求不适应，尤其是县、镇两级法治办的机构、人员、编制、经费问题未得到完全落实，基础工作还比较
薄弱，广大行政执法司法人员依法行政、依法办事的积
极性不高，深入推进法治丰县建设的工作机制还有待进
一步完善。

7、法治建设工作面广量大，协调指导难度大。

目前开展工作缺乏有效的载体和手段，基层法治工作人员及
广大干部群众存在畏难情绪。

四、推进县域法治化建设的建议和思考
加快法治化建设事关县域改革发展全局，是一项长
期艰巨的政治任务。

要站在统筹推进县域经济社会全面
发展的高度，采取有效措施，切实加强法治建设，加快
县域法治化进程，努力营造民主法治完善、社会文明安
定的县域法治环境。

具体需要着力做好以下6个方面的
工作。

（一）党必须要依法执政。

依法执政，是指执政党依据宪法和法律行使执政的
权力，它同科学执政、民主执政一道，是我们党治国理
政的基本方式。

在我国，依法执政是指中国共产党作为
执政党，依据宪法和法律规定的方式和途径领导、执掌、控制、监督国家政权。

我国宪法明文规定：中国共产党
是我国社会主义事业的领导核心，是执政党，这是党处
于执政地位，行使国家执政权的宪法依据，因此，依法
执政是对中国共产党的各级组织，党员干部和全体党员
在执政理念、执政行为、执政方式的途径，工作机制等
方面提出的总体要求。

党越是重视社会主义法治建设，
党的执政能力就越能得到增强，党的执政地位就越能得
到有力的保障。

法治建设对依法执政的具体要求是：党
委依法决策、科学决策、民主决策机制基本健全；政府
行政决策机制完善，全面推行政务公开；党委会、常委
会议事规则健全；政府建立健全规范性文件报送备案、
重大决策事项听证制度，规范性文件审查制度；人大常
委会对专项工作实行报告审议、执法检查报告制度；人
大代表、政协委员对议案、提案、建议的办复率达100%
以上、办复满意率达90%以上。

党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设和决定》提出，党必须坚持科学执政、民主执政、依法执政。

依法执政要求，党领导人民制定宪法
和法律，党必须在宪法和法律的范围内活动，党员干部
必须带头遵守宪法和法律，带头学法用法、依法办事，
党不能凌驾于宪法和法律之上，不能有超越宪法和法律
规定的特权，党如不带动依法办事，宪法和法律将成为
一纸空文。

例如：发展经济，必须招商引资，而招商引
资推出优惠政策，本无可非议，但优惠政策应在法律规
定的框架内，否则有失合法性和合理性。

外地有些地方
为了招商引资，可谓“高招”迭出，如某市对外来投资
者抛出诱人的条件：“凡在本地投资500万元以上者，
可持有绿卡，享有超国民待遇，子女中考加20分，在境内交通违章一律免受处罚”。

有的还默许土地“以租代征”甚至“零地价”白送。

这些媚商的优惠之举，损害
了社会公平，挑战了法律面前人人平等的原则。

目前，
一些外地投资者极力寻求“法外特权”，寻求特权保护，恰恰说明这些地方投资环境不好，是法治不完善的例证。

实际上与“超国民待遇”相比，一个公平、公正的法治
环境更加值得投资者期待。

如果一个地方的党委、政府
及部门越依法执政，投资者就会越感到安全，越愿意前
来投资兴业，发展经济，这个地方的经济也越繁荣发达。

（二）政府及部门必须要依法行政。

依法行政是依法治国的关键环节、是推进法治建设
的一个重点。

依法行政的主体是政府及部门，主要针对
各行政执法部门。

行政权是国家权力的重要组成部分，
我国80%以上的法律法规都是由行政机关来执行的，因此，我们要把依法行政作为深入推进法治来县建设的重
中之重，在严格依法行政工作方面取得新突破。

依法行
政对行政机关来说就是必须严格按照法定期限和程序行
使职权、依法履行职责，要合法行政，合理行政，程序
正当，高效便民，诚实守信，权责统一，不得超越职权、滥用职权，不得不作为、乱作为，切实做到职权由法定，有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权要赔偿。

法治建设对依法行政的具体要求是：政府及部门重视依
法行政工作，列入重要议事日程；建立依法行政领导机
制和工作机制；全面落实行政执法责任制、评议考核制、执法过错追究制；实施行政诉讼案件行政机关法定代表
人或分管领导出庭应诉制度；行政复议制度落实，依法
预防和化解行政争议；认真履行履行行政诉讼裁决和行
政复议决定；行政执法程序合法，行政执法行为规范；
规范教育收费行为；食品安全监管有效，药品市场秩序
规范；生态环境良好，环境违法行为受到追究；依法规
范医疗服务，依法查处非法行医及医疗机构乱收费行为；被征地农民补偿依法足额到位，房屋拆迁依法规范进行。

例如：重庆“钉子户”事件，女主人叫吴萍，男主人叫
杨武，这两个人漫天要价，房地产开发商拿不下来，他
家的楼房成了一座孤楼，后来经政府出面协调，拆迁户
和房地产开发商最终达成了拆迁协议。

重庆“钉子户”
事件的核心问题涉及到房地产开发公司开发商品房是否
涉及公共利益问题，要求政府及部门应加强对土地依法
征收和房屋的依法有序拆迁。

（三）司法机关必须要公正司法。

司法公正是司法工作的灵魂，是社会公正的最后一
道防线，它即包括实体公正、也包括程序公正，是实体
公正和程序公正的统一。

著名哲学家培振在《论司法》中有一段精彩的论述：“一次不公正的裁判，比多次违法
行为更为严重，因为这些违法行为仅仅是违反了法律，
好比能污染了水流，而一些不公正的裁判则是无视法律，好比把水源败坏了。

”可见，公正不愧为司法的生命。

法治建设对公正司法的具体要求是：政法部门执法行为
规范化，执法责任分解、执法质量和绩效考评机制健全；推行执法办案办事公开，建立健全执法权利告知制，公
开审判制，“诉调对核”制度；严格公正司法，依法办事，坚持执法为民，强化服务意识，健全人民陪审制度、人民监督员制度，错案追究制度，执法便民利民制度；
各类主体获得平等司法保护，法律援助、司法救助制度
健全；强化生效裁判执法力度；加强执法信息化建设；
依法保障律师代理诉讼的权利，配合和支持律师依法参
与诉讼活动；党委政法委强化对政法部门执法活动的督查，针对突出问题开展专项检查和治理活动；全面加强
政法队伍建设；深入开展社会主义法治理念教育，干警
无严重违法违纪现象。

党的十七大报告指出：“加强宪法和法律的实施，
坚持公民在法律面前人人平等，维护社会公平正义，维
护社会主义法制的统一、尊严、权威”。

加强司法工作，做到有法必依、执法必严、违法必究，是建设社会主义
法治国家的关键。

人们之间发生矛盾纠纷，解决的方式
不外于协商、调解、仲裁、诉讼，而当事人只有协商不成，调解不了，最后才不得不起诉“打官司”，而司法
机关是个说理的地方，如果司法机关不依法办事，不公
正司法，那么老百姓就会有冤无处伸，有理无处说，群
众反映合法诉求的渠道不畅通，老百姓就会群起上访，
社会稳定就会受到影响，所以说：公正是司法的生命，
司法公正有着无比重要的意义。

例如： 20XX年湖北省
发生了余祥林杀“妻”一案，余祥林杀“妻”案起源于
一名无名女尸，因当时无dna鉴定，尸体腐烂无法辩认
身份，后怀疑是余祥林离家出走的妻子，侦查机关经刑
讯逼供，余祥林不得不招供害死了“妻子”，余祥林在
监狱里服了11年刑，期间多次认反复申诉，但都石沉大海。

就在刑期快满时，余祥林的妻子突然从外地回来了。

妻子的突然现身，证明余祥林没有杀害妻子，冤案真相
已大白于天下。

这一冤案一经媒体爆光，无异于现代版
的“杨乃武和小白菜案”，此案反映出：刑罚逼供现象
亟待解决，无罪推定、疑罪从轻的定罪量刑原则还没有
深入人心，死刑复核程序流行形式。

正是湖北省余祥林
杀“妻”案导致20XX年最高人民法院依法收回了死刑案件的核准权。

（四）公民必须要学法守法。

深入开展法制宣传教育，增强广大干部群众的法律
意识和法制理念，是推进依法治县、依法治省的基础，
是法治建设的重要组成部分。

党的十七大报告指出：
“深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学
法守法用法的社会氛围”，法制宣传教育是社会主义法
治建设的基础工程。

法治建设对学法守法的具体要求是：“五五"普法教育规划得到有效的落实；领导干部和公职人员学法制度健全，党委中心学法讲座、干部任前法律
知识考试制度落实；青少年法制教育制度落实，学校法
制副校长配备到位；企业经营管理人员、外来务工人员
学法有组织、有阵地，扎实有效；村民、居民学法活动
贴近生活，形式多样；法制宣传形式多样化，组织开展“送法下乡进社区”活动；公民依法维护自身的合法权益，非正常群体性上访和突发事件逐渐减少。