国有企业法人治理结构

国有企业法人治理结构

“公司治理”概念在20世纪90年代就被学者引进中国，当时，它仅仅是一个学术词汇。1997 年亚洲金融危机发生后，公司治理的概念迅速得到传播，但这个概念真正得到重视是近两年的事。中国国有企业改革的难度、证券市场股市的起伏和上市公司的质量问题，是引起人们重视这个问题的主要外部和内部因素。在国企改革过程中，中国的公司治理存在不少问题，诸如股权结构不合理，政府职能缺位、越位、错位、法律自我实施机制不健全，投资者诉诸司法救济存在障碍，公司运作存在内部人控制，以市场为基础的外部治理机制发育不全、信息披露的实际质量难以保证，缺乏成熟的受托责任和企业文化，新闻舆论和社会公众监督不足等，因此，国有企业要建立现代企业制度，关键是完善公司法人治理结构。

1. 完善公司法人治理结构的主要障碍

我国国有企业建立现代企业制度已取得了明显进展，但仍有不少企业的法人治理结构不健全、不完善，领导体制、决策过程依旧，管理制度、管理方法依旧，经营机制、政企关系依旧，在建立责权统一运转协调，有效制衡的公司法人治理结构方面存在一定的缺陷，严重影响了公司的有效运作和经济效益的提高。

1.1 国有资产管理体制不完善，出资人职责不能完全到位。国有企业的出资人职能长期由多个政府部门分头负责，极易造成两个极端：一是谁都不对企业经营的成败真正地承担最终责任，这种无需负责任的权力行为极易导致“廉价”否决权，导致权力滥用；二是谁也不对企业行使所有者职能，结果造成内部人控制，内部人利用所掌握的公司控制权最大限度地牟取一己私利。

1.2 公司法人治理的权力制衡机制的难以形成。在实践中，由于董事长是法定代表人，成为公司的“一把手”，使经理班子和监事会都受制于董事会。部分公司的董事长同时兼任总经理，使经营层的权力失去了有效的制衡监督。企业董事长、总经理、监事由上级任命，且董

事会与经理人员较多重叠，使法人治理的权力制衡难以形成。监事会不仅不

能有效发挥监督功能，而且往往被董事会和经理层控制，工作处于被动状态。

1.3 “新三会”与“老三会”的关系协调困难。许多企业党委班子，董事会、经营班子都是那几个，直接参与企业的决策和经营，这种公司权力高度重合，不仅有悖于现代企业制度的要求，而且在具体工作中往往造成党内监督无法落实，企业监事会难以操作。特别是“新三会”与“老三会”的交织问题，成为不易解决的一个大难题，如何协调好“六会”的关系，是完善法人治理结构的重要内容。

1.4 以市场为基础的外部治理机制发育不全。中国现阶段市场机制的不成熟，使得以市场为基础的公司外部治理机制发育不全，难以充分发挥市场的优胜劣汰功能。在资本市场上，首先，公司控制市场发展严重滞后，非流通股的协议转让成为公司控制权转移的主要途径，加剧了公司并购过程中收购者与公众股东之间的利益差异，收购者往往借助并购进行市场操纵从而损害公司的利益。其次，债权人治理机制极不完善。公司的破产清算通常由作为公司大股东的政府机构主导，而不是由债权人主导，债权人的约束被软化，难以有效的发挥作用。此外，一股独大和大部分股票不流通，使得公众投资者难以对上市公司的运作与发展决策产生实质性的影响。在经理人市场上，目前中国上市公司尚未建立以市场为基础的制度化的公司管理层筛选机制，从而导致公司管理资源的配置缺乏效率。

发达的外部市场是独立董事发挥作用的监督力量。英美国家不仅有发达的资本市场、对证券市场和上市公司的弱势群体（具体而言就是中小股东）的事前、事中和事后保护机制，同时还有非常发达的经理人市场以及独立董事市场。它们的存在对在任的独立董事构成了潜在的威胁，平庸、消极的董事将会被股东们抛弃，促使其为实现股东利益最大化而努力。我国的外部市场极不发达，与英美国家相比：①证券市场不能合理发挥作用。由于不流通股（国有股和法人股）占有绝对的控制地位，证券市场最重要的功能—收购和兼并职能不能发挥，控股权市场难以形成，上市公司的股票价格下跌不会对董事会和经理层产生太大压力；②缺乏统一的经理市场和独立董事市场，企业管理非职业化严重，有能力担任董事的人员不多，他们可能具备足够的知识，但缺乏市场化条件下企业经营的经验，对公司业务的判断能力不足。

1.5 特殊的二元化公司治理结构。英美等国的公司治理模式是一元模式，即只设董事会而不设监事会，设立独立董事正是要强化对决策者（执行董事和经营层）的监督，其职能类似于监事会。德国等部分欧洲大陆国家的公司治理模式是二元模式，即既有董事会又有监事会，监事会居于董事会之上，全部由类似于英美等国的非执行董事（即独立董事）的监事组成，董事会则是监事会监督下的企业经营者，不再另设独立董事；还有部分国家，如日本，则既有监事会又有独立董事，之所以二者共设，是因为这些国家的监事会与董事会是平行的，而且监事会只审查公司活动的合法性，中心职责是财务监督，对于决策及行动的可行性则不过问，而近年开始设立的独立董事制度就是为了弥补这一缺陷。我国的监事会与日本的监事会有一定的类似性，但又有不同。日本的监事会成员主要由退休的高层经理担任，独立性相对高一些；而我国的监事会成员则主要由股东代表及企业党群组织成员担任，独立性明显很低，而对于董事会和管理层的依附性则较强，但《公司法》赋予的监督职责却不少。

2. 完善公司法人治理结构的基本途径

从根本上解决国有企业存在的问题，必须克服企业改制过程中法人治理结构失衡的现象，建立有效制衡的现代企业制度，为此必须：

2.1 大力推进股权多元化。实践证明，国有企业改制为国有独资公司或国有股“一股独大”，不利于完善公司法人治理结构。十六届三中全会《决定》指出：“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要表现形式。”完善公司法人治理结构，必须以投资主体多元化为前提，实现投资主体多元化的途径主要有：在国有资产分级监督、管理的基础上，可以吸收各地方投资实体形成的国有股东；吸收战略投资者作为股东，通过债权转股权，贷改投等方式形成多元化股东；在企业并购、技改过程中，通过多种方式实现投资主体多元化；与建立企业高层管理人员的激励约束机制相结合，实行高层人员持股，通过境内外上市、法人相互持股，实现投资主体多元化。

2.2 实质性推进国有资产管理体制改革。新国资管理体制的建立，为集中政府所有者职能，塑造真正国企“老板”，以市场机制代替行政手段奠定了良