论我国小额贷款公司的市场退出机制

论我国小额贷款公司的市场退出机制

作者：陈琳

来源：《时代金融》2014年第02期

【摘要】近年来，我国小额贷款公司发展迅速，据央行数据显示，其数量已达5000多家。然而混乱的行业监管、均衡不一的公司发展都迫切呼吁小额贷款公司的退出机制，以保证行业优胜劣汰的渠道畅通。该文从小贷公司的特性入手，分析我国现行法律规定的小额贷款公司解散、破产和转制的三大退出机制所存在问题，阐述完善我国小额贷款公司退出机制的原因，针对性地提出完善小贷公司市场退出机制的意见。

【关键词】小额贷款公司退出机制监管

据中国人民银行统计，截至2012年6月末，全国共有小贷公司5267家。但是，小额贷款公司的监管问题重重，这是由小额贷款公司的行业监管布局混乱、法规可操作性有待细化、法理依据薄弱造成的。其中，我国还未建立严谨的小额贷款公司退出机制。笔者根据现行法律规定和学理概念对小额贷款公司的法律性质和现状予以探索，对我国小额贷款公司的市场退出监管提出完善建议，以期对我国小额贷款公司乃至农村金融改革与金融创新有所裨益。

一、小额贷款公司的法律性质认定

金融机构的监管往往是由其法律性质确定。但是对于小额贷款公司的法律性质，法律并没有明确的规定，导致学界对此尚有争议。有的学者认为，小额贷款公司的非银行金融机构特性明显[1]，有的学者则发现其具有普通工商企业的性质[2]。笔者从现实出发，探讨小额贷款公司的法律性质，并从学理的角度予以分析。

（一）小额贷款公司是否具有金融机构的特性

金融，是各种社会经济成分（企业、家庭、个人等）为了相互融通资金，以货币对象进行的信用交易活动。[3]可见，小额贷款公司是否具有金融机构的特性，应该根据其是否从事金融活动来判断。小额贷款公司经营贷款业务，而贷款业务是银行业金融机构从事的传统行业。不管融资的资金来自何处，这样的业务明显地具有融资的性质，都应使得小额贷款公司具有金融机构的特性。

（二）小额贷款公司是否认定为非银行类金融机构

从小额贷款公司的设立、监管方面来看，小额贷款公司不宜被认定为非银行类金融机构。首先，由《中华人民共和国中国人民银行法》可知，金融机构是由银行业金融机构和其他金融机构组成，是为列举法的立法模式，小额贷款公司并不包含在内。其次，小额贷款公司设立的审批部门为省级政府主管部门，监管也是由省级政府主管部门监管。而非银行金融机构的设立

由银监会批准、监管由银监会监管。二者之间的监管体制存在巨大差异，无法认定为非银行金融机构。

（三）小额贷款公司应如何认定

由以上分析可知，小额贷款公司具备了金融机构的特性，但又在认定为非银行类金融机构时遭遇法律障碍。因此，可将小额贷款公司认定为准金融机构较为合适。

二、小额贷款公司的退出机制在我国的发展现况

小额贷款公司承担了本来应由政府承担的一些职能，但是政府对其政策支持不够，现行法律规定也没有注意到其特性，只是将其定位为一般的公司，没有为其设置特殊的市场退出机制。

（一）我国对于小额信贷公司的退出机制的一些法律规定

科学合理的退出机制在优胜劣汰的市场竞争中是必不可少的，它是摆脱市场滞后、盲目的良方，而政府在这其中更是必须担任守夜者的角色，出台法律法规，以社会公共权力保障市场安全。我国法律法规明确规定了小额贷款公司的三大退出方式：解散、破产或转制为村镇银行。

《关于小额贷款公司试点的指导意见》中指出，小额贷款公司可以破产和解散，小额贷款解散的，依照《中华人民共和国公司法》清算。依照法律法规运营，并且不存在不良信用记录的小额贷款公司，在股东自愿的前提下，可以根据《村镇银行组建审批指引》、《村镇银行管理暂行规定》改制为村镇银行。

（二）我国对于小额信贷公司退出机制规定的不足

1.小额贷款公司的解散和破产。小额贷款公司的解散和破产参照《中华人民共和国公司法》进行，显然是没有将小额贷款公司的高风险特征纳入考量，《关于小额贷款公司试点的指导意见》和《上海市小额贷款公司管理实施办法》的简单规定并没有顾及小额贷款公司的准金融机构特性。对于小额贷款公司市场退出监管的规定还远远不能满足现实的需要。

2.小贷公司转制村镇银行的障碍。首先，转制成村镇银行有一定的好处，资金源头扩大、税收歧视问题得到一定解决，但是小额贷款公司的本身机制优势在转变为村镇银行之后将会弱化，利率的限制向银行看齐、控股权和经营权的出让、正规金融机构对村镇银行投资积极性不高都是问题。

其次，监管主体从省级政府主管部门到银监会的转变带来新的挑战。因为现有小额贷款公司数量大，如果转制成村镇银行变成小额贷款公司的发展趋势，那么新增的村镇银行，会对监管格局、资源甚至是监管方式带来压力。

再次，由于村镇银行刚刚开始运行，经验少，难免存在较多的难题，丽江古城的村镇银行，自从2010年设立之后，就存在不少监管难题，另地方监管部门叫苦连连。[4]

最后，县一级的监管力量薄弱。县一级的小额贷款公司转制成功之后，对于县一级的机构、人员、制度设计等监管提出了更高的要求，恐怕与监管需求无法匹配。

3.股东退出机制未在小额贷款公司中设立。我国目前对于小额贷款公司的市场退出机制并未涉及股东的退出，仅有对小额贷款公司的强制退出的规定。温州市龙湾区的《关于进一步规范引导龙湾区小额贷款公司健康发展暂行办法》规定小贷公司擅自变更股东，将按其严重程度分别采取约谈董事或高管，全区通报、设置风险警示，暂停业务、责令整改等措施。

三、建立严谨的退出机制的必要性

（一）实现小额贷款公司优胜劣汰的畅通渠道

市场竞争的基本法则是有进有退，在建立合理的准入制度的同时，也要注意建立完善的市场退出机制。这可以为小额贷款公司在激烈的竞争环境中实现优胜劣汰提供畅通的渠道。

（二）市场呼唤小额贷款公司的退出机制

辽宁省是金融办正式出台“退出机制”的第一家，该“退出机制”试行后，去年辽宁省有14家小贷公司因严重违规经营被取消了经营资格。除此之外，合肥市将健全地方金融组织的科学退出机制，对在经营中出现重大风险且未整改到位的小额贷款公司，按程序取消其经营资格。

[5]山西省在对违规现象的处罚中，批复后长期没有开业的“空壳公司”将清退。

目前5000多家机构存在的风险无法准确评估，亟须彻底打通退出机制。

四、完善小额贷款公司退出机制的几点思考

（一）通过分级监管，完善小额贷款公司的退出机制

我国的小额贷款公司的发展与国际水平相比，还处在一个比较初级的阶段。现有的《商业银行法》并不适用于小额贷款公司。因此，在未来将要制定的法规或部门规章中，应针对不同的小额贷款公司采取不同的市场退出监管模式。[6]

1.一般的非政府组织小额贷款公司。对于一般的非政府组织小额贷款公司而言，应适用宽松灵活的非审慎性市场退出监管体系。《山东省小额贷款公司分类评级办法》（以下简称“《评级办法》”）是全国首个对小额贷款公司实施分类监管的文件，其他地方大多没有规定分类监管。而《评级办法》也仅在第二十七条规定“对列入V（2）级的小额贷款公司，省金融办提交省级联席会议讨论决定，可根据有关规定，取消其试点资格。”对于小额贷款公司强制退出机制，没有设立具体的标准。这可以说是全国对于小额贷款公司退出监管的一个缩影。笔者