我国公共预算编制审批程序分析

封

面

我国公共预算的编制审批程序分析

目录

摘要 (3)

abstract (4)

前言 (5)

本论 (6)

一、我国公共预算的编制审批程序现状 (6)

二、我国公共预算审批编制程序存在的问题 (6)

（一）、我国公共预算编制制度存在的问题 (6)

（二）、我国公共预算审批程序存在的问题 (8)

三、针对存在问题的解决方案 (8)

（一）、关于我国公共预算编制制度的建议 (8)

（二）、关于我国公共预算审批程序的建议 (9)

结论 (10)

致谢 (11)

参考文献 (12)

摘要

我国公共预算编制审批程序是预算编制中的重点，与国计民生直接相关。但于国际通行做法相比，我国的公共预算编制审批程序尚存有相当程度的弊端，本文在吸取前人研究基础上，分析国内预算编制审批程序的现状的基础上，从预算编制和审批两方面剖析我国公共预算编制审批程序的弊端，并提出相应的解决办法。本文以为其中最关键的是预算编制原则方面，相比传统的量入为出的理财观念，我们有必要向收支大体平衡下的量出为入理财观念转变，允许一定程度的财政赤字，把被动的预算编制活动变为主动的预算编制活动，从而保证政府财政支出的合理化，规范预算编制行为。

关键词：公共预算，预算编制，审批程序

abstract

China public budget approval process was the focus of budgeting, and directly related to people's livelihood. But compared to the international practice, China public budget approval process there is a considerable degree of malpractice, study on the predecessors to be learned in this article on the basis of analysis on the basis of the domestic situation of the budget approval process, from the analysis of the budget formulation and approval of two drawback of public budget approval process, and to propose appropriate solutions. This thought is one of the most critical principles of budgeting, compared with traditional financial management concepts of living within our means, we need to more or less balance of income and expenditure under the measure into the transformation of financial management concept, allows a degree of fiscal deficits, budgeting activities become active passive budgeting activities, so as to ensure the rationalization of government expenditure, standardize budget behavior.

Key words:Public budget；Budget making；Examination and approval procedures

前言

自1995年1月1日《中华人民共和国预算法》实施以来，我国逐渐建立和健全一整套较为适应社会主义市场经济体制的公共预算编制制度[1]，其成果显而易见。但是，随着市场经济的发展，以及对外开放的加深，我国现行的公共预算体制尚有许多问题，其弊端和不成熟性亦是逐渐呈现出来。我国公共预算由国务院编制，具体由财政部负责。我国现行的公共预算审批程序实行分级预算管理体制，具体为地方各级人民政府负责编制本行政区域的公共预算，也就是地方预算[2]。再由于国务院要向全国人民代表大会报告各级（中央和地方）公共预算草案的具体情况。但是实践中，在全国人民代表大会会议召开之前，汇总地方公共预算在时间上落后，无法及时汇总，因而国务院还须代替编制地方公共预算，等到各省、自治区、直辖市报送备案的公共预算汇总后，再报以全国人大常委会备案，这种审批程序虽然在理论上对公共预算编制的重新审核具有重要意义，但弊端也是是相当明显的。

对于我国的编制程序，大部分学者主张“两上两下制”[3]，即部门编制预算上报财政部门，财政部门对此进行审核并下达相应指标，然后再由部门根据指标编制新预算呈报财政部

门，财政部门根据人大批准的预算草案批复部门的预算编制。但因为存在实践执行中的缺点，部分学者故此主张规范执行中的方法。另外则是如李燕先生所建议的那样，“加财政下发预算编制框架建议”,将“两上两下”增为“三上两下”。本文围绕预算编制这一主题，分两部分论述：首先是简述我国预算编制审批的现状；第二部分则是通过总结我国预算编制的弊端，提出对我国预算编制制度的意见[4]。

一、我国公共预算编制审批程序现状

（一）、我国公共预算的编制制度现状

预算编制分为实体制度和程序制度[5]，对于实体制度，又因主体、时间、收入范围等各存争议。其中最厉害的是原则问题，有学者强调公开性和真实性原则，有学者则主张适度性和节约统筹性原则。预算编制主体有关这一问题，国内的研究较少，学者大多认同我国预算编制主体的现状。预算编制时间大多数学者都认为我国预算编制时间过短，积极呼吁延长编制时间。预算收支范围在我国理论界主流观点认为我国的预算编制范围过窄，缺乏完整性。预算编制方法我国理论界的主流观点是“借鉴西方国家零基预算、绩效预算的方法”[6]。预算编制组织形式我国的主流观点是应完善复式预算制度。预算编制单位我国大多数学者认为我国应该继续明确实行部门预算。

（二）、我国公共预算审批程序现状

根据国务院要下达中央预算编制的通知可知，我国公共预算审批程序现状的基本现状是对编制下年预算提出要求，同时还向地方下达编制地方预算的通知。通常情况下，每年8月份上旬前，中央各部门按统一公共预算编报格式[7]。编制各自部门公共预算后报送之相关级别财政部，项目支出需同时报送至“中央部门项目申报文本”和项目排序建议，如果其中涉及到有预算分配职能部门，还需提前报送这些相关部门。财政部要在当年10月底前进行审核，并会同有预算分配职能的部门提出分配意见，待综合平衡汇总后得出公共预算方案再上报至国务院审定，依据国务院审定的中央共预算确定各部门的公共预算分配方案，并向中央部门下达公共预算的控制数。中央各部门依据财政部的公共预算控制数对正式部门的公共预算进行编制，并于同年12月上中旬报送至财政部。财政部审核汇总后编制中央预算(草案)，于年底前报国务院审批[8]。

二、我国公共预算审批编制程序存在的问题

在我国，关于预算编制的法律主要有两种，其一为根本大法——《中华人民共和国宪法》；另一种则是专门法律法规，主要是《预算法》和相应的预算管理条例[9]。尽管《预算法》和相关行政法律法规对预算编制做出较详细的规定，但同欧美发达国家相比，我国的预算编制法律体系仍存在明显缺漏。其最明显的是法律内容匮乏，首先表现在宪法上，这导致与预算有关的法律也只是过于仓促，同实践相比，少了许多具体而实在的内容。这种缺失导致的是现实中许多预算编制行为都没有法律约束和法律限制，造成预算行为的肆意，进而影响政府财政收支计划。

（一）、我国公共预算编制制度存在的问题

1、从预算编制原则方面分析，我国同国际通行惯例比较，在预算编制原则方面具有明显的不足，仅在《预算法》第三条中有着模糊的规定：各级预算应当做到收支平衡。这种单薄的圈定使得许多重要的预算行为没有明确法律依据。就目前而言，年度收支平衡的原则与