简述城市规划发展作用

简述城市规划发展作用

摘要：本文结合城市规划对城市发展等的作用，及城市发展的作用主要表现在控制作用、引导作用、整合作用及保障作用，并阐述了城市规划作用的局限性和有效作用的基本标准。

关键词：城市规划；区域规划；规划制度

the role of city planning development

abstract: in this paper, city planning of the city development and city development effect, main show is in the action control function, guiding function, integration function and protection function of city planning, and expounds the limitation of action and the effective role of basic standard.

key words: city planning; regional planning; planning system

中图分类号：tu984.1文献标识码：a文章编号：

一、城市规划作用

在我国城市规划制度创新过程中,这一问题之所以显得更为重要、更为迫切,原因在于观念的创新是制度创新的灵魂,城市规划工作能否在不断变化的社会政治环境中有一个正确的定位,规划观念的转变以及规划制度的创新能否保持一个正确的方向,这与我们对城市规划作用的认识有着非常密切的联系。对城市规划作用的正确

认识首先必须在城市规划界建立起来,只有这样,才能为城市规划制度创新奠定思想基础。

1、对国家发展的作用

城市规划是国家对城市发展实行宏观调控的重要依据和基本手段,是国家调节城市和区域经济的一种直接或者间接的工具。在市场经济下,基于对可能的“市场失效”的认识和预设,国家从全社会的整体利益出发,可以通过城市规划对土地使用的管理来干预土地市场的运作。城市规划在调控土地使用和空间资源配置的过程中,体现了国家和政府干预和调整宏观经济发展的意志,因此城市规划本身可以说是一种具有经济意义的活动,可以成为宏观经济的调节手段之一。当然,城市规划对经济关系所起的作用是调节,而不是修正和变革,其发挥作用的空间是限定在特定的社会经济和政治框架之中的。

随着市场经济下政府职能的转变,城市规划作为国家干预市场的一种手段,在宏观经济的调控、区域的协调、城市化的推进、城乡的统筹发展、土地与空间的有效利用等方面都具有非常重要的、潜在的作用,需要不断完善和加强。

2、对城市发展的作用

在城市的层面上,作为城市发展的指引和“蓝图”,城市规划要确定城市在一定时期内的发展目标、发展方向、发展战略以及空间架构,因而对城市的整体水平和综合竞争力以及可持续发展能力的提

升,都是极为重要、不可缺少的。

同时,城市规划是编制—实施的连续统一体,规划编制的文件是建设管理的依据,建设管理是实施规划的主要手段和途径,通过对具体建设项目在选址和建设过程中重要环节的管理,达到控制和引导城市发展的目标。在城市建设和实施管理层面,城市规划对土地使用施加的作用,可以分为四种类型:

控制作用:对妨碍城市整体利益和公共利益的行为进行约束。这个作用是城市规划建设管理的主要特征和在社会中形成已久的认知,也是现代城市规划最初的作用。在开发管制实践中,规划管理工作对控制作用的体现是主要的。关注如何能够加强控制,这实质上反映出对城市规划社会作用的基本理解。

引导作用:对有益于改善城市物质环境、有益于形成城市空间秩序的行为给予激励,从而能够明确地引导城市建设的方向。引导作用反映了城市规划较为灵活的管理机制,在不损害原则的前提下,激励措施可以加强规划的引导作用,对城市规划的控制效应起到积极的补充作用。

整合作用:城市规划以城市的整体利益和公共利益为准则,对城市土地使用中存在的矛盾进行调节,其实质是对冲突各方利益的平衡。城市规划所具有的综合作用是建立在自身没有直接开发建设利益的基础之上的,因此,需要通过城市规划对土地和空间资源的分配做出判断,使得冲突各方的土地使用活动能够有效纳入到共同接

受的规则中来。由此而言,城市规划在价值观和角色定位上超然于利益冲突的各方,是有效发挥城市规划整合作用的基本前提。

保障作用:对于关系到公共物品、低收入者住房以及那些在社会价值和目标方面有特别意义的土地使用活动,给予土地和空间资源分配方面的优先考虑,通过城市规划的途径对空间资源进行有效的再分配,促进社会分配的公平。保障作用实际体现了政府在社会发展中的作用,是一个社会财富再分配的过程,目的是使城市发展能够兼顾到各种利益。所以说,城市规划是一种重要的公共政策,不仅要体现政府政策具有的效率 ,而且要尽可能兼顾和体现政策的公平性(当然,在促进社会分配的公平方面,税收调节、收入分配等是更为直接和有效的手段) 。公平性的考虑永远不能指望市场,政府职能中促进社会公平的作用因此成为政府政策的关键内容 ,城市规划的保障作用恰恰体现了这一点。

城市规划正是通过控制、引导、整合、保障这四种作用,才使得城市土地使用活动能够既有效率,同时又体现公平,能够符合城市规划所确定的目标。通过城市规划的管理,可以调节各种土地使用活动中的利益冲突,使得土地使用活动的各个主体间的相互作用能够物化为城市空间系统的结构和形态,这构成了城市规划作用发挥的基本逻辑路线。

二、有效作用的标准

控制城市土地使用及其变化是城市规划工作的技术要点和核心

内容,但是城市规划的内容并不止于此,城市规划的目标具有社会、经济、环境的综合意义,工作内容和目标的综合性是城市规划的特征之一。城市规划在维护城市公共利益和整体利益的前提下,要提出未来一定时限内城市的空间发展战略,并以此作为具体实施土地使用控制的指导依据,而实现目标的行动过程是社会的过程,需要动员全社会的各个阶层、各种利益团体和个人,共同致力于推动城市的发展。

在这个过程中,城市规划是否正确体现国家整体发展的利益,是否能够服务于城市的整体利益和公共利益,是衡量城市规划作用有效性的重要标准。因此,有必要明确的是,城市规划作为一种政府行为,在市场经济环境下不仅要考虑对城市经济增长的促进作用,更要有综合的观念,在社会、经济、政治、环境效益方面全面权衡,保障城市的可持续发展能力。

三、有限性的作用

城市规划实质上是城市发展过程中控制目标偏离的一种作用机制,其技术核心是控制城市土地使用及其变化,以此来调整或建立城市空间系统的秩序,使之符合社会的利益选择和价值导向。

城市规划只是整个社会发展计划中的一部分,它有自己的作用对象和活动范围,即主要针对的是土地使用的管理,所以城市发展的某种结果无论理想与否,都不应当是城市规划所能决定的,城市规划的作用会表现出一定的有限性,以城市发展中出现的负面问题来