新一轮税制改革：性质、理论与政策(一)

新一轮税制改革：性质、理论与政策(一)内容提要：本文认为，以涉及范围广和改革力度大为主要特征的新一轮税制改革，是对我国市场化改革和税制改革基本经验的总结，也是对世界各国20世纪80年代以来税制改革经验的借鉴，同时又吸收了供给学派的减税理论、最优税收理论等理论精华，具有显著的减税效应。

为了实现新一轮税制改革的公平与效率目标，我们应该实行结构性减税政策。

关键词：新一轮税制改革供给学派减税理论最优税收理论结构性减税政策党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出了新一轮税制改革的原则和任务，这对完善我国税收体系和制度、改善宏观调控、促进国民经济健康发展具有重要意义。

那么，新一轮税制改革到底“新”在何处？它的理论依据是什么？应该采取怎样的政策措施来实现税改的目标？本文将对这三个问题做出回答。

一、缘何称为“新一轮税制改革”从1978年底党的十一届三中全会确立实行改革开放的方针政策，到1992年党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标，再到2003年党的十六届三中全会做出的《决定》，我国改革开放已经历时25年。

伴随着改革开放的进程，我国也于1983年和1994年进行了两次重大的税制改革。

特别是1994年的税制改革，既是按税种划分中央、地方收入的分税制改革，也是工商税制的重大改革，涉及改革增值税和营业税、设立消费税、统一内资企业所得税、统一个人所得税、改革关税以及资源税等各个税种。

这次改革是在社会主义市场经济体制框架下的一次全新的、根本性的和全面系统的税制改革，本身即是社会主义市场经济体制的有机组成部分。

通过改革，初步建立起适应我国社会主义市场经济体制要求的税制体系框架，有力地促进了改革开放和经济发展。

目前将要进行的新一轮税制改革是在进一步完善社会主义市场经济体制的背景下提出来的，所以本身也是1994年税制改革的进一步完善和发展。

但是由于这次税制改革涉及的范围广，改革的力度大，因此，也可称作“新一轮税制改革”。

（一）税改涉及范围广新一轮税制改革的主要内容包括：改革出口退税制度，增值税由生产型转为消费型，完善消费税，统一内外资企业所得税，个人所得税由分类征收改为分类综合相结合，开征物业税，实现城乡税制统一等。

由此可见，这次税改涉及了我国现行税制中的所有主要税种，从涉及范围之广来看，这必将是一轮全面系统的税制改革。

这些改革中，影响最大的主要是以下三项改革：（1）增值税转型。

目前我国实行的生产型增值税对企业购进固定资产中所含进项税额不予抵扣，由此加重了企业的税收负担，影响了企业投资的积极性，特别是影响企业向资本密集型和技术密集型产业及基础产业投资的积极性，从而影响技术进步和经济结构调整。

此外，生产型增值税还会影响国内产品在国际市场上的公平竞争。

这些问题只有在增值税由生产型转为消费型之后，才能予以解决。

（2）内外两套企业所得税制合并。

我国现行企业所得税制分内、外两套税制。

由于税前列支标准和税收优惠并不一致，使得实际税负差别很大，不利于公平竞争，应该尽快合并两套税制，统一税法。

（3）统一城乡税制。

目前我国经济仍然具有明显的“二元经济结构”特征，相应地，现行税制也深深地打上了二元经济的烙印。

为了公平税负，减轻农民负担，促进“三农”问题的逐步解决，统一城乡税制是完全必要的。

（二）税改措施力度大这次税制改革具有明显的减税效应，并且力度相当大。

据我们粗略估算，就改革方案算账，大约要减少财政收入5000亿元左右。

这主要由以下部分组成：1.增值税由生产型转为消费型，会缩小税基，在保持现行税率基本不变的情况下，企业的税收负担会有不同程度的降低，相应会使财政收入有所减少。

考虑到我国财政的承受能力，可以分步实施：第一步将设备投资纳入抵扣范围；第二步再将房屋、建筑物等其他新增固定资产全部纳入抵扣范围。

对财政的影响而言，仅在东北地区装备制造业、石油化工业、冶金工业、船舶制造业、汽车制造业、高新技术产业、军品工业和农产品加工业等8大行业实施的转型试点，而且只允许企业抵扣当期新增机器设备所含进项税金，中央财政就要拿出150亿元～200亿元资金予以支持。

如果对全国范围内每年新增机器设备都允许抵扣进项税额的话，我们取2000年和2001年全国机器设备投资的平均值进行估算，财政大约会减收1000亿元～1400亿元。

这仅仅是分步改革的第一步而已，可以想象，全盘改革显然要减收远大于此的数额。

2.统一内外资企业所得税制度的基本内容包括：（1）实行比例税率，税率定为25%左右；（2）规范税前扣除，取消计税工资规定，提高折旧率，放宽R&D费用的税前列支标准；（3）扩大税基，整顿和减少税收优惠。

现行内外资企业所得税的法定税率都是33%，但由于对外资企业实行优惠政策，其实际适用的税率要低得多。

税率统一降为25%以后，对内资企业来说，税收负担会有所降低，相应财政会有所减收；对外资企业来说，税收负担会有所提高，相应也会增加税收收入。

税前扣除和列支标准的提高属于减收因素；而税收优惠的减少则会导致税基扩大，税收收入增加。

粗略来看，税前扣除导致的减收因素和优惠减少带来的增收因素可以相互抵消。

但由于内资企业贡献的所得税在所得税总额中的比重远大于外资企业，总体来看，会减少收入。

据统计，内资企业所得税占所得税总额的比例2000年是81%，2001年是80%，2002年是76%.据此粗略估计，由于降低税率会减少收入300亿元～500亿元。

3.统一城乡税制是一项重大改革。

根据温家宝总理在十届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》，看来是要加快这一改革步伐，除烟叶外，全面取消农业特产税，从2004年起，逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，5年内取消农业税。

这一改革大约会减税600亿元左右。

4.改革出口退税制度。

这次税改提出要按照“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的原则，形成中央、地方、企业共同负担的出口退税新机制。

到2003年年底，累计欠退税款达到3000多亿元。

根据“老账要还”的原则，这会相应减少财政收入，从而将扩大中央财政赤字和债务负担。

其他税种的改革，对财政收入的影响有增有减，可暂不考虑。

综合上述分析，改革增值税、企业所得税和统一城乡税制，大约会减收2000亿元～2500亿元，占2003年税收收入的10%～15%；如果再加上偿还欠出口退税款，则约减收5000亿元～5500亿元，占2003年税收收入的25%～27%.可见，此次税改的减收力度是相当大的。

二、新一轮税制改革的理论依据《决定》提出新一轮税制改革的原则是：简税制、宽税基、低税率、严征管。

所谓简税制，包括税率档次的简化、税收优惠的减少和征纳程序的简单化等内容，这会大大减少税收成本和提高税收效率。

所谓宽税基，包括两层意思：一是从外延上扩大税收的征收范围；二是从内涵上减少税收优惠，使税基更加“整洁”，相比之下后者更加重要。

宽税基有利于减少税收流失，增加财政收入。

所谓低税率，指的是法定税率即名义税率不能过高，它不同于实际税率。

尽管法定税率降低了，但由于减少税收优惠和扩大税收范围导致的税基扩大，再加上征管力度的加强，因而减税并不意味着减收。

所谓严征管，即加强税收的征收管理。

新制度经济学认为，实施机制是制度的重要组成部分，离开了有效的实施机制，任何制度都形同虚设。

因此，健全的税收征管机制是决定税制可行性和有效性的关键因素。

再好的税收政策和制度如果没有强有力的征管作后盾，也很难得到有效执行，甚至被扭曲。

“简税制、宽税基、低税率、严征管”，作为正式写进《决定》的新一轮税制改革的基本原则，是对我国社会主义市场经济体制和税收体系与制度不断改革完善的根本经验的总结，也是对世界各国20世纪80年代以来税制改革经验的借鉴，同时又有着深厚的现代税收理论根基，它吸收了供给学派的减税理论、最优税收理论等理论精华，其核心是减少政府对经济的过度干预，实现税制公平与效率的兼顾，从而刺激投资，增加就业，提升微观市场主体的竞争力，促进经济的增长。

（一）我国市场化改革和税制改革的经验改革开放以来，我国的经济体制格局变动基本上是沿着“计划经济”—“计划经济为主，市场调节为辅”—“有计划的商品经济”—“社会主义市场经济”的轨迹运行的，这可以概括为我国的市场化进程。

毫无疑问，市场化进程给我国的经济增长和社会发展注入了活力，提高了资源配置效率，规范了政府行为，成为25年来中国经济高速增长的主要动力。

特别是2001年，我国以主动融入经济全球化的姿态成功加入WTO，这一基于市场经济框架的多边贸易体制，标志着我国的市场化进程大大加快。

但是，作为社会主义市场经济最重要的制度基础设施之一的税收制度，却已经越来越落后于市场化进程不断前进的步伐。

比如，随着市场化进程的推进，我国所有制结构、产业结构、国民收入分配结构以及地区经济发展结构都发生了变化，但税收结构并未作相应调整；现行税制在某些方面有失公平，不利于内外资企业的公平竞争和城乡经济的协调发展，滞后于市场经济的发育和对外开放的新形势；现行税制缺乏调节收入分配和熨平经济周期的自动稳定机制，不能有效地纠正市场失灵等。

所以，我们要按照市场经济条件下各类市场主体公平竞争的原则和WTO的基本原则，实行新一轮税制改革，实现各类市场主体之间税收待遇平等、税收负担公平，以利于在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用。

伴随着市场化改革的进程，我国税收制度也进行了重大的改革：从1978年到1991年，我国税制改革从建立涉外税收制度开始，进而推行了国有企业“利改税”和工商税制的全面改革；1994年，我国实施了新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次结构性税制改革，初步建立了一套适合我国国情、以流转税和所得税为主体、其他税种辅助配合的复合税收体系。

与此同时，我国税收征管制度也在不断进行着改革探索：从1988～1994年建立的“征、管、查分离”的税收征管模式，到1997年确立的“以自行申报纳税和优质服务为基础、以计算机网络为依托、集中征收、重点稽查”的税收征管模式，直至2003年引入的“强化管理”的税收征管理念，我国税收征管实现了由粗放化向集约化、现代化、规范化的转变。

综观25年来我国税制改革的实践，我们认为有以下基本经验值得认真总结：（1）从税制模式的选择看，实行以流转税和所得税为主体的多税种征收、多环节控制、多层次调节的复合税制，是符合我国现阶段经济发展水平和经济、税收管理水平的，有利于发挥税收组织财政收入和调节经济的职能。

但也必须看到，税制结构是动态发展的，税制模式的选择并不是一成不变的，随着经济体制改革的推进和经济发展水平的提高，必须合理地简化税制，不断优化税制结构。