基于“适度混合”的产业空间规划管理模式探索——以深圳市为例

基于“适度混合”的产业空间规划管理模式探索

——以深圳市为例

王旭，贺传皎

摘要：首先总结了当前产业空间规划管理存在的弹性不足问题，其次选取多个发达工业化国家的产业用地规划管理案例，总结其在产业用地弹性管理方面的经验和适用情境。其次将以上研究成果应用到深圳实践中，对产业用地规划管理提出了改进建议。

关键词：产业空间规划管理国际经验适度混合

产业空间管理是城市空间管理的重要组成部分。我国现有的产业空间规划管理有两大特征：一是管理手段上以用地分类管理为基础，根据产业内涵区分用地类型，并以用地类型作为配套功能控制、开发强度判定、地价评估的重要依据。二是管理流程上前重后轻，在前期的规划阶段，通过多种技术方法为地块划定特定类型，在后续开发及利用阶段，却缺乏对实际功能利用和转换的管理规则与监管手段。

近年来，受两方面因素影响，上述模式在国内部分先发城市的不适应性日益凸显。一是产业自身发展引起空间需求特征变化，导致传统产业用地无法充分满足新兴产业的业态需求。二是城市空间资源日益紧缺，市场自发的突破规划功能的情况频发，原有静态的产业用地管理体系无法应对。

作为改革开放的先锋城市，深圳已步入了产业转型和存量再开发阶段，对产业空间弹性管理的需求日益强烈，本文试图针对上述产城发展的新趋势、新要求，通过对国际城市案例的系统梳理与检讨，探索适应于市情国情的产业空间规划管理优化思路。

1.传统产业用地规划管理手段的困局

1.1后工业化阶段城市产业融合发展的新趋势

传统经济体系中，城市产业部门可区分为以制造业为主体的第二产业和以商业服务业为主体的第三产业，二产和三产特征清晰、边界显著。然而近年来，伴随着产业发展进入后工业化阶段，在新技术革命推动下，尖端基础科学的研究领域日益交叉，造成产业源头趋向创新融合[1]；互联网及信息技术向传统行业渗透，造成后者组织业态与结构的重塑[2]；生产方式从垂直分工转向水平协作，造成服务性的产业链环节的独立与分离[3]；上述因素相叠加，催生了战略新兴产业、未来产业、文化创意产业、生产性服务业等新兴产业。

图1 产业融合发展趋势

1.2产业融合趋势对传统规划产业用地分类的挑战

与产业分类相应，传统国家和地方规划标准也以产业内涵为出发点，将产业用地区分为工业用地、仓储用地、商业服务业用地等类型，再细分为若干小类，以此决定不同的配套比例、计价方式、转让要求，构成了城市产业用地规划管理的基础。

但新兴产业在空间区位、载体形态、配套服务等空间需求方面都有较高标准，以战略性新兴产业中的新一代信息技术产业为例，它以技术创新为动力，除传统的核心制造和辅助办公空间外，还兼有较高比例的实验室、检测中心、数据中心等研发性空间[4]；而且，新一代信息技术产业的就业人口中，中高学历和收入的研发人员的比重较传统的电子信息产业普遍提升1，对商业与休闲配套设施比重和质量也提出了新的要求。但由于传统产业用地具有“可混合功能类型少、配套比例低”的特征，往往无法满足新兴产业的空间需求。

在此背景下，许多城市纷纷尝试设立新的地类，如上海的M4、C65，无锡的MY、深圳的M0用地等。以深圳2013版《深圳市城市规划标准与准则》（以下简称《深标》）设立的M0新型产业用地为例，它在性质上定位为“融合研发、创意、设计、中试、无污染等创新型产业功能以及相关配套服务活动的用地”，配套功能比例上限从工业用地的15%提升至30%，容积率上限提高至6.02，为满足新兴产业功能的要求提供给了较大空间。

但新地类带来了新问题。由于M0用地开发强度比肩商业用地，地价上却介于工业和商业用地之间，且对其产业内涵尚未清晰的界定，因此这一新地类出现后，许多产业开发项目纷纷申请转为M0用地。由于分类标准无法清晰对标，同类新兴产业中不同企业的用地申请，可能由于和地方政府预先谈判的不同，分别被划入工业用地和商业用地，造成分类混乱和管理不公，也增加了规划管理工作潜在的廉政风险。

1.3城市存量用地主导对重规划、轻开发为特征的用地管理挑战

除了产业发展引起的挑战外，城市进入存量用地主导的再开发阶段，也为产业用地管理带来了新的问题。在此阶段，城市产业空间在二维用地乃至三维空间上，都有了明确的市场性产权主体，加之一些早年建设工业区的区位显著改善、市场价值提升，产权主体在“经济效益最大化”的动机驱动下，往往会自行改变原有的产业空间利用使用功能，出现了在工业

1根据深圳市原科工贸信委2009年规模以上企业普查的数据分析，深圳电子信息类企业研发人员的比重约为5%，而根据《深圳市战略新兴产业布局规划》2012年对重点新一代信息技术企业抽查，研发人员比重均在30%以上。

2由于深圳空间紧缺、产业结构以高新技术产业为主、集约化程度高，因此工业用地的配套比例高于国家标准7%。工业用地的建筑层高基本在多层以上，容积率标准高于其它城市。

用地上发展餐饮、零售、娱乐乃至商务公寓等功能的各种行为。

以深圳市为例，在存量用地主导的背景下，深圳原特区内许多地区的工业用地当前都出现了功能混合和弹性发展两大趋势。空间利用更加趋向立体、综合和混合，单一的平面用地类型在使用中演化为多样化的三维空间功能（图2），并且不断随市场变化而调整，如以电子信息产品批发而闻名的华强北地区，仅一处工业用地就已经自发融合了商业、服务、办公、旅馆和单身公寓等六种使用功能。

图2 深圳华强北产业空间混合使用案例：从单一平面向立体混合这些改变空间功能的行为虽然与现有产业用地的管理要求相悖。但一方面，部分行为确实体现了市场的实际需求，有其内在的合理性，而传统管理缺少将合理的功能混合与调整快速纳入开发许可的机制，无法在后续空间开发与使用中预留适度弹性。更重要的是，面对市场大量自发的功能改变行为，规划部门实际也缺乏有效的监管手段和处理依据，城市空间缺少清晰的管理底线（即哪些功能必须强制保留，或哪些功能应坚决禁止混合）。因此，原有二维、静态的产业用地管理体系已经无法适应产业用地多样化的实际使用需求。我们需要将管理重点由蓝图指引走向开发管理，从而提高规划管理弹性，又要在规划与管理预留弹性的同时，保证公共利益不受损失，保证规划底线目标的实现。

2.国外产业用地规划管理的经验借鉴

面对产业空间管理的新挑战，发达国家有许多用地规划管理经验可资借鉴。这些经验虽然在具体手段和方式多有差异，但基本可归结为互相配合的两点：一是在规划空间分类上，通过不同程度的混合分类策略，促进功能混合使用；二是在开发管理上，通过精细化的开发许可策略，明确弹性边界和管理底线，指导后续功能的优化调整。