政府机构改革的回顾与展望

政府机构改革的回顾与展望

一、政府体制改革的历程

党的十一届三中全会以来，随着我国改革开放的深人和社会主义市场经济体系的初步建立及我国加入WTO从而融入经济全球化进程，当代中国政府活动的生态环境发生了根本性的变化，而政府生态的变化则从根本上导致了当代中国政府改革的发生和推进。从总体上看，改革开放以来短短30年里，我国已先后启动了五轮政府体制改革改革，即1982年、1988年、1993年、1998年和2003年进行了5次机构改革，其实践透射出许多发人深省的启示。

第一次即1982年的政府体制改革，是中国改革开放以来进行的第一次规模较大的行政改革，其主因是倡导经济改革、推动官僚体系变革、选拔年轻化与知识化的干部。“文化大革命”之后，基本坍塌的国家各级政府机构都面临着重建的问题。在此过程中，大量在“文革”中受冲击的千部需要平反，需要回归，使得政府干部队伍迅速膨胀。此次机构改革明确规定了各级各部门领导班子的职数、年龄和文化结构，要求减少副职，提高素质。国务院和各省、自治区、直辖市政府的机构数量和人员也按要求大幅度减少。通过改革，下放了经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限，建立起了正常的干部离退休制度。

第二次即1988年的政府体制改革，着重于大力推进政府职能的转变，其原因在于政府的职能和行为已不适应市场经济发展的需要，由此，改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。这次改革没有在地方推行，机构、人员的精简后来也有一定的反复。

第三次即1993年的政府体制改革，核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时，建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制，其改革的重点是转变政府职能，中心内容是“政企分开”。其具体要求是：按照建立社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理；理顺国务院各部门之间的关系，合理划分职责权限，避免交叉重复，调整机构设置，精简各部门的内设机构和人员。这次改革历时近3年，国务院机构定员共精简20％左右。

第四次即1998年的政府体制改革，是1949年以来规模最大的一次，其原因在于前三轮改革从某种意义上都没有取得预期的效果，尤其出现了改革后的膨胀和反弹之势，所以，随着经济社会的发展再次改革是必不可少的。改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐

步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。经过改革，国务院的机关人员编制由原来的3．2万人减少为1．61万人。截至2002年6月，经过4年半的机构改革，全国各级党政群机关共精简行政编制15万名。

第五次即2003年的政府体制改革，其原因和第四次改革是一样的，改革的重点是：深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。根据国务院机构改革方案，除国务院办公厅外，国务院组成部门将共有28个。这一机构改革方案既考虑到了国务院机构设置的总的格局需要保持相对稳定，又考虑到了适应经济和社会发展要求，继续深化行政管理体制改革的需要。

二、政府机构改革的经验启示

经过5轮政府机构改革，行政体制建设上我们取得了一些预期的成效，但到目前为止我国各级政府的行政职能和管理方式的转变并没有到位，在机构设置、行政体制、管理方式、廉洁勤政、依法行政和行政效率等方面还存在着一些问题，正因如此，党的十七大报告提出了进一步深化政府机构改革建设服务型政府的新的战略任务，并具体提出了新要求新举措。由此，认真总结前五轮改革的经验教训，对我们今天启动新一轮政府机构改革有着重大的理论意义和实践意义。

1．政府体制改革与各项改革如何配套和整体性推进

当前，我国已经进入到以综合配套改革为特色，以社会体制改革为重点的改革整体推进的新阶段。在这样一个新的阶段，各项体制改革将触及到方方面面的既得利益，所遇到的阻力一定会越来越强大，改革的成本越来越高，改革的难度越来越大。现阶段我国改革面临着三个重要问题亟待研究解决。首先，我国的社会主义市场经济体制已经初步建立，需要进一步完善和健全，这就要求继续推进经济体制改革。而经济体制改革的推进，越来越依赖于政治体制改革与政府体制改革的配套，越来越要求转变政府职能。其次，政府机构改革的“部门化”倾向十分明显，。一些部门从本部门的利益出发，借改革之名，争取本部门的权限和利益，这种“部门化”倾向越来越严重。第三，在综合配套改革推进方面，国家层面如何提供有力的组织保障。

应该看到，随着改革的深化和市场经济的发展，政府职能越位、错位和不到位的问题已经成为制约因素。由于政府不能很好地履行职责，政府对企业投资经营活动直接干预太多，管了很多不该管的事，而政府应该管的事又没有管好，就影响了发挥市场在资源配置中的基

础作用。特别是在深化全面改革的过程中，行政管理体制改革既关系到经济体制改革，又关系到政治体制改革，处于改革的中心环节，因此如果行政管理体制改革不到位，各项改革就很难深入。具体来说，如果政企、政资、政事不分的问题不解决，企业就不能成为真正的市场主体；如果行政垄断不打破，统一、开放、竞争、有序的现代市场体系难以真正形成；政府职能和管理方式不转变，也不能加强和改善宏观调控、正确处理市场机制和宏观调控的关系。由此可见，行政管理体制改革牵一发而动全身。如何适时适度地推进行政管理体制改革，从而促进全面改革的整体推进，不仅意义重大，而且难度也很大。从这个意义上讲，中央选择在天津、上海、深圳三个地方进行综合配套改革试点，将具有深远的全国性战略意义。

2．推进大部门体制改革如何超脱部门利益

十七大提出了“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”今天，大部体制改革方案已出台。然而，大部门体制将直接影响到现实的部门利益，这也将是此项改革面临的最大阻力和难点。事实上，正是由于部门利益作祟，在我国多次行政机构改革的历程中，“精简-膨胀-再精简-再膨胀”循环往复，过去部门之间职能交叉，决策周期长、成本高，协调沟通困难，重要原因就在于受到了部门利益的严重影响，即所谓权力部门化，部门利益化，利益集团化，导致政府运行成本太高、效率太低，甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。而在行政管理体制改革中，治理政府部门利益膨胀是改革所需要直面的难题。而大部门体制如能推行，对部门利益有釜底抽薪的味道，因此其难度可想而知。大部门体制改革首先从职能交叉突出一些部门开始。比如信息产业部、广电总局等的整合，国家税务总局和财政部的整合，国税系统和地税系统的整合，农业部、水利部、国家林业局的整合，卫生部、人口计生委、食品药品监管局和国家中医药管理局的整合，交通部、铁道部、民航总局的整合等等。从更深层次来看，大部门体制改革将涉及和涵盖党政、人大、政协等系统，涉及到人大权力和政府权力如何对接、党的权力与政府权力如何厘定等问题。所以，应当把行政管理体制改革方案纳入政治体制改革框架中，这样更能从结构上进行深层次调整，因而更具有长远性。

3．推进政府转型过程中如何迅速满足人民群众对公共服务的需求越来越高要求和期待

我们正处于人均GDP从1000美元到3000美元的过渡期，在加快工业化的进程中，人民群众对物质文化的需求不断提高，期望值也不断增强。但是，我国具有特殊的国情，人口多，底子薄，地区、城乡发展不平衡的状况不可能在短时间内彻底改变。同时，由于财力有限，政府能够提供的公共产品和公共服务，只能逐步增加和提高，教育、卫生、社会保障等