多规合一

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广州经验三：精明增长，优先保护生态环境
划定城市开发边界 2440平方公里 占市域33% 划定基本生态控制线 4426平方公里 占市域60%
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广州经验四：便民利民，提高行政服务效率
依托信息联动平台，实现一个“窗口”受理，并联审批 初步实现 “审批一步到位”
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广州经验五：推广应用，逐步探索“多规融合”
• 土地利用规划：2001年的《全国土地分类（试行）》、2002年的 《全国土地分类（过渡期）》、《土地利用现状分类》 （GB/T21010-2007）等。
二、多规合一的发展
（1）发展阶段：理念探索、地方政府自发实践、国家推动
• 1）理念探索期（2008年之前）
2003年，广西钦州提出了“三规合一”的规划编制理念，即考虑 把国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划的编 制工作协调融合起来，在理念上提出了一些创新。 2004 年，国家发展改革委在广西钦州市、江苏苏州市、福建安溪 县、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市等六个地市县试点“三规 合一”工作。 • 特点：学术界有较多探讨，但这一时期的地方政府普遍对“三规 合一”没有实质兴趣，缺乏积极性，几乎没有出现具有影响力的地 方实践。
•
•
(2) 多规合一的实践
两规合一（上海）、三规合一（广州）、多规合一（厦门）
1）上海的两规合一实践
2008年10月，在上海市政府新一轮的机构改革中，组建完成了新的上
海市规划局与国土资源管理局，“两规合一”工作也提到了立局之本 的首要工作之一 。
经过近3年的努力，完成了市、区县、镇乡三级“两规合一”规划，做
各类规划自成体系、缺乏衔接协调、相互冲突，诸多矛盾问题出现
1）规划内容相互冲突 例：海南岛滨海地区规划定位（琼州海峡一带） 发改委：国家限制开发区域（农产品生产区）； 国土厅：港口区、旅游娱乐区、工业用水区、旅游娱乐区，可开 发建设
• 人口规模预测方面。国民经济和社会发展规划从经济发展与人口规 模的关系入手，城乡规划基于人地挂钩的考虑，土地利用规划出于 节约和集约用地要求，都会进行符合自身要求的人口规模预测。但 由于规划目的和统计口径方面存在的差异，往往致使各规划的人口 规模预测结果相距甚远。 • 土地利用空间布局方面。建设用地、农用地的发展方向、空间布局 是城乡规划与土地利用规划存在矛盾的地方。城乡规划从发展的角 度，确定建设用地的空间结构，布局建设用地；土地利用规划从农 用地保护的角度，立足土地资源的现状特征进行土地利用空间布局， 两者进行土地利用空间布局的出发点不同，常出现矛盾。
2）部门规划各成体系，话语体系各异，多规之间难对接
• 存在技术标准阻碍，各类规划在很多方面都不融合（如规划期限、 基础资料、统计口径、用地分类不统一等），各自把持话语体系。 • 城乡规划：《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）、 《村镇规划标准》（GB50188-93）；近年来更新为《城市用地分 类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）、《镇规划标准》 （GB50188-2007）。
多规合一
• 概念 • 一、为什么实行多规合一 • 二、多规合一的发展 • 三、多规合一试点工作 • 四、当前开展多规合一的主要困难与问题 • 五、多规合一的趋势展望
概念
是指在一级政府一级事权下，强化国民经济和社会发展规划、城乡规 划、土地利用规划、环境保护、文物保护、林地与耕地保护、综合交 通、水资源、文化与生态旅游资源、社会事业规划等各类规划的衔接， 确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参 数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空 间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目 标。将多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝 图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题
产业布局
公共中心体系
绿地系统
水系规划
岸线规划
水环境功能区划
饮用水源保护 环境空气质量功能区划 声环境功能区划 水源及给水设施 污水设施规划
电力工程规划
燃气工程规划
通信工程规划 生活垃圾处理设施 综合防灾规划
地下空间开发利用
21 土地储备
3）厦门的多规合一实践
2014年3月， 厦门市委、市政府，启动了发改、规划、国土、环保等部门的
• 工作基础 •必须具备规划空间数据库 •城市战略规划：明确发展理念和理想空间形态。
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• 一张图
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以应用为导向，建立部门业务协同平台
在一张图的基础上，依托业务协
同平台， 一方面实现空间信息共享，
另一方面开展Leabharlann Baidu目生成和审批的
业务协同作业，支持流程再造， 提高行政审批效率。
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• 一个平台 平台的搭建 平台依托市政务网络和服 务总线，搭建市级业务协 同平台，实现与规划、市 区发改、国土、环保以及 海洋、林业、水利、交通、 教育、卫生、农业等部门 业务管理信息系统的接入；
• 2）地方政府自发实践期（2008-2012）：自下而上 • 2008年，上海、武汉相继对国土部门和规划部门进行机构合并，并 开展了“两规合一”、“两规衔接”（浙江）等实践探索； • 2010年，重庆市在全国统筹城乡综合配套改革试验区先行先试的政 策中，开展了“四规叠合”工作；
• 2012年，广州市率先在全国特大城市中，在不打破部门行政架构的 背景下，开展了一年的“三规合一”的探索工作。
环保业务 发改业务 子系统 子系统 国土业务 规划业务 其他业务 子系统 子系统 部门 市公共信 息平台 服务总线 业务协同平台
厦门问题：审批效率低下 规划依据不一 审批互为前置
“一张表”：建设项目统一受理和审批表
第一步先理顺用地规划许可阶段 然后逐步向工可及方案设计、施工图设计、竣工验收等阶段深入推进。
c）多规合一实践：厦门等
“一张表”：建设项目统一受理和审批表 第一步先理顺用地规划许可阶段 然后逐步向工可及方案设计、施工图设计、竣工验收等阶段
深入推进。
4）对此前相关实践的评价
特点与成绩
• 自下而上为主，应需求而生
• 尝试通过技术手段完善现有规划体系不足，但不突破既有体系
• 协调规划之间冲突，合理配置土地资源 • 提升地方政府行政审批效率
坚持原则
建立全市城乡建设用地“一 张图”管理流程，在统一的 土地数据底板上对各类建设 项目进行“三线”管理
充分发挥基本农田、生态林 地等保护手段，控制城市增 长边界，预置布局和永续维 护高品质的城市绿色生态空 坚持生态优先 间格局
坚持管理创新
坚持转型发 展
按照“盘活存量、用好增量、 提高质量”的方针，推进城 市建设用地的节约集约利用
按照“先试点推进，后面上推广”的原 则，采用“自上而下”和“自下而上” 14 相结合的工作方法。
关键内容与主要成果: 1、总体规划方案编制的变革
“三线”：
城市建设用地范围控制线、基本农田保护线、产业区块控制线 2、总体规划实施方面的变革 首度引入土地管理的年度计划手段
3、总体规划方面的变革 将城市规划的技术性、理想性与土地规划的政策性、市场性、严格性协调 整合
• 特点：主要集中在一些较为发达的特大城市和地区，是一种“自下 而上”向国家部委争取空间管理政策和权限的过程。由于在一些机 制和配套政策改进方面，面临一些法律和制度上的障碍，也无法得 到相关部委的正面呼应，这种自发的规划融合探索取得效果存在着 一定的局限性。
• 3）国家推动期（2013之后）：自上而下 • 2013年，中央城镇化工作会议提出了建立空间规划体系，推进 规划体制改革的任务，同时《国家新型城镇化规划(2014-2020年 ）》也提出在县市层面探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的 ‘三规合一’或‘多规合一’工作的要求。 2014年，国家发展与改革委员会、国土资源部、环境保护部、 住房和城乡建设部等四部委共同确定了全国28个市县作为“多规合 一”试点市县。 特点：“自上而下”的授权式改革，从在市县层面探索推动经 济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规 划“多规合一”，形成一个县一本规划、一张蓝图的经验，为国家 空间规划体制改革凝聚共识。
民生为重，保障公共设施落地
便民利民，提高行政服务效率 推广应用，逐步探索多规融合
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广州经验一：协调矛盾，提高规划管控能力
“三规”矛盾突出
实现“一张图”管控
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广州经验二：集约节约，盘活存量土地资源 特大城市土地紧缺，倒逼发展模式转型 广州 2013年常住人口1600万 2020年建设用地指标 仅余77平方公里 按传统发展模式，仅够3年使用
用地规划许 可
工可批复及 工程规划许 可
施工图审查 施工许可
竣工验收
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业务协同平 台
用地规划许可阶段（“多规合一”之前流程）
用地规划许可阶段（“多规合一”之后流程）
审批结果：项目建议书、用地预审、用地规划许可
成效1：审批流程优化，审批时间大幅缩短
实现窗口统一收件，各审批部 门网上并联协同审批，审批信息 实时共享 实现了审批时限的大幅压缩， 即从项目立项申请到用地规划许
总体规划布局
对 接
精细化处理
实际管控依据
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思路
在建设用地规模紧约束条件 下推进上海城乡一体化与郊 区城市化，形成结构合理、 流量适宜、布局有序的全市 规划建设用地分布格局
对接国家战略要求和按照上 海特大规模城市发展规律， 构筑多中心、多层次的大都 市区空间战略布局
坚持空间战略 引领
坚持城乡统 筹
契机——市级土地利用总体规划修编
宏 观 指 导 思 路 土地利用规划 市级土规修编契机； 以国家下达的新一轮土规指 标为依据。 城市总体规划 坚持规划确定的城市发展方 向、空间结构、城镇布局和 重大市政基础设施安排
基本农田保护任务和规划建设 用地同步落地 技 术 思 路 结构化处理
局限与不足
• 重协调，轻统领 • 重土地，轻全面 • 重近期，轻长远
三、多规合一试点工作
（1）开展试点工作的重要意义 开展市县空间规划改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利 用规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝 图，是2014年中央全面深化改革工作中的一项重要任务。 开展市县“多规合一”试点，是解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏 衔接协调等突出问题，保障市县规划有效实施的迫切要求；是强化政府空间 管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用的重要举措；是改革政府 规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础 ，对于加快转变经济发展方式和优化空间开发模式，坚定不移实施主体功能 区制度，促进经济社会与生态环境协调发展都具有重要意义。
10工作日完成用地审批
可证阶段累计从53个工作日压
缩到10个工作日。
成效2：审批理念转变
从“被动审批”转变为“主动推送” 从“1对N”转变为“1对1” 申请人只需将受理材料提交到市政务中心窗口，由窗口负责将材料提交到 “多规合一”业务协同平台，各部门在平台上接收申请材料，实时联动审批， 审批后由窗口将审批结果送达至申请人。
“多规合一”工作。 目前已完成“一张蓝图”的编制，并在此基础上，构筑了“一个平台”，推
行审批“一张表格”，正在完善与之配套的“运行机制”。
• 工作目标 • 工作基础 • 一张图、一个平台 • 一张表、一套机制
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• 工作目标 •贯彻中央指示，实行统筹发展的方法和平台 •消除空间矛盾，建立统一的空间信息共享平台 •优化审批流程，建立统一的空间管理联动平台
到了土地利用规划总图与城市总体规划实施方案图的衔接，并开始探 索在“同一张图”下的城市规划管理与土地利用管理的新机制、新手
段。
• 与土地规划指标不符 • 各区（县）总体规划建设用地规模之和超出土规指标； • 存在较多规划建设用地范围外、在规划期内难以整理复垦的现状建 设用地 • 土地资源供需矛盾日益突出 • 建设用地增量极其有限； • 耕地后备资源严重不足。
4、城市建设项目审批的变革 建立统一高效的审批平台，全面对接城市规划与土地的核心审批程序。
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2）广州的三规合一实践
广州“三规合一”的探索
传统方式之弊
三规矛盾突出
三规合一之利
协调矛盾，提高规划管控能力 节约集约，优先保护生态环境 精明增长，盘活存量土地资源
用地低效粗放
生态用地蚕食 项目落地困难 审批效率低下 多规各自为政
一、为什么实行多规合一
现行空间规划主要问题:资源高速耗散、城市空间无序蔓延、空间利 用低效 空间规划之间存在的问题: 由于城乡发展的空间载体具有唯一性，对于 同一个空间主体而言，各级政府和各部门需要在统一的平台上表达不 同的发展诉求、实现空间的统一规划与管理。而现行的三类主要空间 规划(城乡、土地利用、环境保护)之间，在规划内容、规划标准和协 调机制方面存在的问题导致了各规划结果之间的矛盾和冲突。