城乡统筹发展中的财政体制改革路径(1)

城乡统筹发展中的财政体制改革路径(1)

统筹城乡发展是解决“三农”问题，缩小城乡差距的重举措，但我国现行的财

政政策在很大程度上制约着城乡统筹的协调发展。本文说明了城乡统筹发展过

程中财政问题的重意义，然后具体分析了我国现行财政体制及其弊端，最后提

出了改革现行财政体制的对策建议。

关键词：城乡统筹财政体制公共物品

城乡统筹发展过程中财政问题的重性

城乡统筹发展是指改变“城市工业、农村农业”的二元思维方式，将城市

和农村的发展紧密结合起来，统一协调，全面考虑，树立工农一体化的经济社

会发展思路，以全面实现小康社会为总目标，以发展的眼光，统筹的思路，解

决城市和农村存在的问题。党的十六大报告指出：“统筹城乡经济社会发展，

建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。党的十六届三中全会也将“统筹城乡发展”放在“五统筹”的第一位，

可见统筹城乡发展，是实现城乡共同繁荣全面建设小康社会的重举措。

新中国成立之初，我国面临着巩固政权、发展工业的紧迫任务，需巨额资

本投入，在这一特殊历史背景下，其结果只能导致计划经济体制，以高度集中

的资源配置制度，强化政权的经济能力，实现经济跳跃。但是，“传统计划经

济以人为方式推进工业化进程，其实质是工业剥削农业”（何帆，1998），据

测算，仅仅国家通过工业产业价格“剪刀差”政策剥夺农民的权益每年就有

200亿元左右。计划经济体制实现的结果，国家的经济能力仅仅能够安排少数

人（市民）在城市先进部门就业，仅仅能够建立少数人（市民）的福利保障体

系。这便是我国“城乡分治”治国方略起源的财政根源。

计划经济体制和“城乡分治”治国方略一旦起步，农村落后于城市便成为

必然，城乡差别不但不会缩小反而逐步扩大。近年来，“城乡分治”问题虽然

受到政府重视，但由于旧的财政体制和政策壁垒的极大惯性，偏向工业和城市

的经济社会政策并没有得到完全的矫正，国民收入分配再分配仍向工业和城市

倾斜。

我国长期以来的“城乡分治”局面，其主观原因在于长期的经济社会发展

战略及社会经济资源人为配置的城市偏好、工业偏好和市民优先。其根本原因

是由于国家长期实施“城乡分治”（不统筹）政策，其深层逻辑又是财政问

题。

现行的财政政策已经成为一种体制性障碍，城乡分割的财政体制极大的挫伤了农民的生产积极性，严重影响了农业和农村经济的发展，在很大程度上制约着城乡统筹的协调发展。前财政部长项怀诚曾经告诫：“善于从财政观察全局，从全局贯彻财政，从经济和社会发展全局中研究和把握财政问题，发挥财政的导向和点睛作用”（项怀诚，1999）。因此，只有统一城乡财政体制才能打破城乡二元结构，切实保护农民的自身利益，保障农业和农村的快速发展，真正实现城乡统筹协调发展，本文将从财政政策的角度分析探讨改革城乡统筹发展的财政体制。

现行财政体制及其弊端

自改革开放以来，我国城乡都有了不同程度的发展，城乡经济快速增长，城乡人均收入水平不断提高，但是这种城乡“二元社会经济”结构的根基并没有彻底动摇，总体上看城乡仍是分离的。从目前看，城乡差别的财政政策是形成城乡二元社会经济结构的重因素，其不可避免的存在一系列弊端：

县乡财政困难抑制了城乡统筹的协调发展

在农业税还是地方财政收入主来源的今天，农业税减免对乡镇财政收入冲击是很大的，我国的乡镇政府职能的发挥必须建立在一定财政基础上。随着农业税的减免，本来就不宽裕的乡镇财政就更加捉襟见肘，地方财政出现缺口，乡镇财政压力过大。虽然中央政府会转移支付一部分，但是由于中央转移支付的金额与地方农业税减收部分之间往往存在一定数量的差额，而这部分差额需靠地方自行消化吸收。对于经济发达省份来说，他们完全具备消化吸收这一差额的能力，而对于地方财政原本就比较困难的省份来说，则需政府通过精简机构、开源节流等手段来克服这种财政困难，其难度可想而知。这就势必会减少对农村公共物品和服务的投入，最终受损害的还是农民。在这种环境下，缩小城乡差距，统筹城乡发展无从谈起。

不合理的现行财政体制制约着城乡统筹发展

我国城乡公共产品和公共服务的供给机制是完全不一样的。城市公共产品和公共服务的供给由国家或各级政府供给，如教育、道路、环境、卫生等等，城市居民自然地享受了政府提供的各种公共产品和服务。然而在农村，政府对公共产品的供给责任划分不尽合理。除大型水利建设、农村电网改造等外，国家把地方建设的任务也交给县乡政府，不再通过拨款加以支持。此外，中央政府把有些事权下放得过低，又没有给予足够的转移支付，如基础教育、乡村道路建设等项目本应是国家的事，应由国家财政来承担其发展的资金需，但由于城乡分割的体制，最终是由农民负担。

中央税与地方税结构不合理，上级政府集中了过多的收入，预算内收入不能满足基层政府的基本需，国家不得不允许基层政府通过税外收费筹集资金。原应由财政预算负担的乡村教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设等公共事业，都通过征收乡统筹费、教育集资费或义务工解决，甚至一些行政人员的工资也自筹资金解决。这都无疑大大加重了农村的财政性负担。

城乡公共产品供给政策的差异性加大了城乡差距

目前我国城市公共产品基本上由国家免费供应，而农村公共产品却农民自己解决，主体现在：

财政对农村和农业投入明显不足，而且出现相对下降的趋势。从1978—2003年，农业支出占国家财政支出的比重由13.43%下降到7.12%，财政支出中支农资金的比重由6.86%下降到4.60% . 1996-2003年，财政支农资金占农业总产值的比重平均为6.7，低于发展中国家10%—12%的水平，更低于发达国家30%—50%的水平。

城镇居民基本上免费享受财政投资或补贴的各种公共设施和社会保障，如发达的交通、便利的通讯、完善的医疗卫生体育文化教育体系等，而农民主靠自己来解决农村公共产品的供应，自己承担养老、教育、医疗等费用。政府转移支付中很大部分用于维持城镇下岗人员的生活水平及补贴相关企业的亏损上，农民同样几乎享受不到同等待遇。

由此可以看出，这种城乡分割的二元财政体制已经到了非改革不可的时候了，也到了需城乡经济社会统筹发展的关键时刻了。统筹城乡协调发展首先需对城乡二元财政体制进行彻底改革和制度创新。

内容摘统筹城乡发展是解决“三农”问题，缩小城乡差距的重举措，但我国现行的财政政策在很大程度上制约着

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改革现行财政体制的若干建议

统筹城乡财政体制是统筹城乡发展的客观求。在这一过程中，一方面继续加大财政转移支付力度；另一方面改革现行的财政体制，明确中央和地方政府的责任，加大对农村公共产品的投入力度，真正实现城乡统筹发展。

加大财政转移支付力度，积极改革县乡财政体制