非国家行为体的分类

非国家行为体的分类
作者：李金祥
来源：《当代世界》2008年第05期
在经济全球化背景下，除了主权国家外，世界政治舞台上出现了众多的非国家行为体。

但非国家行为体的分类问题仍然有待理清。

进行非国家行为体分类面临的难题
在对非国家行为体进行分类时，学界遇到了一系列的难题。

把非国家行为体直接划分为政府问国际组织和非政府间国际组织是否合理?界定政府间国际组织与非政府间国际组织之间区别的标准是什么?如何给非国家行为体中的不同类别，例如，跨国组织、非政府组织、政府间国际组织等等，进行界定?此外还有，如何理顺跨国组织与政府间国际组织、非政府组织等其他非国家行为体的关系?跨国组织是否包括政府问国际组织?
最初，学者们把非国家行为体分成两类，一类是政府间国际组织(IGO)，另一类是国际非政府组织(INGO)，这两类组织被认为是除了传统主权国家外的主要非国家行为体。

但如果以组织的成员属性来区别，政府问国际组织与国际非政府组织之间的区别并不很清晰。

许多国际组织都同时允许政府的代表和非政府的代表出席，如以政府与组织的关系来区分，尤其是，以政府对组织的控制程度来看，无法将二者区分清楚。

要解决这些问题，就要明确非国家行为体的定义。

本文把非国家行为体定义为：非国家行为的单位属性是行为体，即能够内聚性地凝集成一个整体而行动的实体，无论这个实体是否有正式的组织；它必须具有独立性，无论它在资金或控制上与其他实体(包括主权国家)存在多大联系，只要它不完全隶属于任何其他实体即可；在非国家性方面，它不是主权国家；在跨国性方面，它必须从事跨国性的权力竞争，即能够跨越与其他世界政治行为体建立起来的网络关系、联系和相互作用，并产生跨国性的影响力；非国家行为体包括合法和不合法的世界政治行为体，它不需要获得其他世界政治行为体对其身份和地位的认可；它不包括个人或行为和影响限于国内的行为体，也不包括虽然从事跨国性权力竞争但隶属于主权国家的次国家行为体。

按照非国家行为体的定义，区分政府间国际组织和国际非政府组织可以不考虑政府对非国家行为体的控制程度，而只考虑非国家行为体是否完全从属于主权国家即可。

因而，看起来，联合国对政府间国际组织和国际非政府组织的定义是一个比较好的区分标准：政府间国际组织被定义为建立在国际条约基础之上的组织，而国际非政府组织则不是建立在政府间协议基础上的组织，包括那些接受政府代表或部长为成员的组织。

然而，这种划分也有局限性，有学者提到，并不是所有的政府间国际组织都仅接受政府代表作为其成员，而且事实上许多国际非政府组织既接受政府代表也接受非政府代表；这种分类不能体现成员的属性，因而，还要对于成员属性的差异提出新的标准；另外，把非国家行为体划分为政府间国际组织和国际非政府组织的方法还存在一个缺陷，即把跨国公司归于国际非政府组织一类，这就与广被接受的国际非政府组织的定义不一致，该定义认为，国际非政府组织是由来自一个国家以上的代表组成的非盈利组织。

比利时布鲁塞尔自由大学政经社会科学学院副院长古斯塔夫·盖拉茨认为，要给非国家行为体进行分类，就不能简单地分成两类，即政府间国际组织和国际非政府组织，还要引入跨国组织与政府间国际组织相對。

跨国组织是非国家行为体分类之匙
跨国组织一定要进行跨国性的活动，发挥跨国性的影响，这是学者们的共识。

但对于什么是跨国组织，学者们却见仁见智，定义的视角存在差异，涵盖的非国家行为体的广度也极为不同。

一些学者从组织中成员属性的角度来定义，另一些学者则从组织结构的特征定义。

对于跨国组织涵盖的行为体类别来说，大体存在4种观点：第一种观点认为，跨国组织包涵了一切含有一个非政府性质的实体为成员的组织；第二种观点认为，跨国组织除了包括那些具有一个非政府性质的实体的组织外，还应该包括进行跨国活动的政府部门的下属机构；第三种观点认为，跨国组织是一个专门的类别，其地位与政府间国际组织和国际非政府组织并列；第四种观点认为，跨国组织囊括了一切非国家行为体且有正式的组织。

1、第一种定义来自于罗伯特·基欧汉和小约瑟夫·奈的《跨国关系和世界政治》一书。

他们把跨国互动定义为有形或无形的跨国业务，业务参与者至少有一个不是政府或政府问国际组织的代表，因而，跨国组织被定义为进行制度化跨国互动的组织。

按照这个广泛的定义，国际非政府组织、跨国公司和其他一些群体都被囊括其中，因为他们都最起码包含了一个非政府性质的实体。

基欧汉和奈侧重于成员的性质，尤其关注参与者是民间性的还是政府性的。

这个定义包涵了一些具有非政府性质成员的政府间国际组织，如亚洲开发银行、亚太经合组织和世贸组织等。

同样明确的是，只有主权国家为成员的政府问国际组织不是跨国组织。

2、塞缪尔·亨廷顿给出了第二种定义，他从跨国组织的结构特征角度定义跨国组织。

在《世界政治中的跨国组织》一文中，亨廷顿把跨国组织定义为跨越一个或更多国家边界(甚至是漠视这些边界)而发挥相对有限而专业(在某种意义上说是技术方面)作用的官僚机构，它较有规模，由总部成员指导，其组织划分相对有等级。

自二战以来，这类机构的数目日益增长，如福特基金、中央情报局、世界银行、法国航空、大通曼哈顿银行、空军战略司令部等等。

亨廷顿的定义强调组织的结构及其活动范围。

在亨廷顿眼中，跨国组织既包括代表政府的组织也包
括代表非政府团体的组织。

换句话说，该定义也包含了政府间国际组织。

另外，亨廷顿把进行跨国活动的政府下属部门(如中央情报局)列为跨国组织。

3、第三种定义来自于《相互依存的网络》一书，哈罗德·雅各布森支持亨廷顿从组织结构特征角度定义跨国组织的观点。

但他从亨廷顿的定义中剔除了主权国家政府的下属部门，把跨国组织定义为组织等级化的，由其总部人员指导的非政府官僚机构，这些机构的相对专业化活动范围超出一国边界，而且，宗教团体和商业企业，这两种类似国际非政府组织的行为体也被列为跨国组织。

因而，跨国组织被看成区别于政府间国际组织和国际非政府组织的第三类组织。

4、第四种定义是从行为体的类别出发，不考虑行为体的成员属性和结构特征。

斐力浦·泰勒把跨国组织等同于所有非国家行为体(非国家行为体被定义为由两个及以上国家的个人或群体组成的跨国单位，有正式的组织)。

他把这些组织又细分成政府间国际组织、国际非政府组织、地区内组织和地区间组织(地区内组织和地区间组织的划分是依据其成员所在地理位置的不同)。

泰勒承认，这样的划分太过笼统，并不相同的许多组织被划分到某一类。

因而，他按照组织所从事的不同领域再细分出4类：经济类、安全类、政治类和文化或意识形态类。

詹姆斯·罗斯诺也把跨国组织等同于所有的非国家行为体，但是他的定义并不明确。

他列出了4类这样的行为体，联合国、联盟(如北约)、非政府协会(如国际政治科学联合会)和跨国组织名义下的私立银行。

跨国组织因而包含了政府间国际组织、国际非政府组织和盈利组织。

他指出，跨国组织的结构内部无等级之分，也没有中央结构指导，不过其成员采取行动时要一致同意。

他进一步指出，由于这些组织没有中央结构，其在履行政策方面有一些困难。

进行非国家行为体分类的一种方案
从组织结构特征来定义跨国组织没有考虑到组织成员的属性，存在缺陷，如果使用跨国行为体这一概念则更为适当。

跨国行为体是指在不同国家内建立起制度化联系的网络状组织、协会或相互作用，它能跨越一国社会与个人、群体、组织和社区发生相互作用。

按照这一定义和联合国关于政府间国际组织的定义可以将非国家行为体划分为政府间国际组织和跨国行为体两大类。

1、由于政府间国际组织是按照政府间协议建立起来的。

尽管一些政府间国际组织会接收一些非主权国家的成员，但其主体成员是主权国家，因而政府间国际组织是独立于跨国行为体的一个类别。

政府问国际组织，即由两个以上的主权国家按照协议创建的制度架构，以便于定期的政治互动。

在结构和持久性方面，政府间国际组织不同于传统的外交机构，其组织有定期的成员国代表会议、专门的决策程序和持久的秘书处或总部办事人员。

这种组织保持了成员国之间的经常性联系。

2、跨国行为体包括国际非政府组织、跨政府行为体、跨国公司组织和跨国非公司行为体。

第一，根据跨国行为体的定义，在成员属性上，跨国行为体至少包括一个非政府性质的实体，因而，国际非政府组织也合理地成为跨国行为体的一个子类别。

而国际非政府组织被定义为外在于国家官方机构(中央或地方政府、警察和武装力量、立法和司法机构)的自愿和公开地从事跨国性活动的联合，它不是建立在政府间协议基础上的组织。

考虑到这些联合的跨国性活动有可能带来政治或经济收益，因而，非盈利和非政治性不是这些组织的特征，而代之以下标准，即盈利和参与政治活动都不是其首要目标，其首要目标是追求跨国性的议程，如对战争、自然灾害、饥荒受害者提供国际人道主义救济，到国外创立学校和孤儿院，参与和其他国家的教育文化交流，为应付污染和环境恶化等问题而展开跨国界的合作，为妇女、儿童、受压迫的少数民族维权等。

第二，跨政府行为体同盟，指政府的下属单位与其他国家政府中有共同想法的机构建立的联盟，这些下属机构不受中央政府外交政策机构的控制，具有相当浓厚的非政府色彩，因而可归为跨国行为体这一类。

尽管这类组织之间联系的制度化尚未建立，但数目增长极快。

一个典型的例子就是世界地方自治联盟(IULA)，它是欧盟地方政府机关的联合会。

第三，跨国公司组织，指在两个以上国家控制资金，从事研发、生产、销售产品，并对重新投资进行评估的盈利组织，具有非政府性，与非政府组织有明显的区别。

根据从事商业活动的类别，跨国公司可以分为获得资源类、农业生产类、工业生产类、运输类、银行类和旅游观光类，是以盈利为目的的私人公司组织。

第四，跨国非公司行为体，亦称为跨国社会运动。

它包含了除去跨政府行为体联盟、跨国公司和国际非政府组织以外的所有跨国行为体，是由私人自愿者的联合会组成的。

这些行为体既与跨国公司有区别，不是以获得经济利益为目的；又不同于国际非政府组织，不以推动人道主义、环境保护、捍卫弱势群体利益等理念为宗旨。

而是谋求宗教或政治等信仰，如教会、教派、跨国政党组织或政治运动、国际贸易秘书处、跨国恐怖网络和有国际势力支持的起义团体。

由于政府间国际组织和国际非政府组织中会出现政府或非政府的代表，因而，也可以按照成員属性的不同再进行细分。

国际非政府组织分成单一国际非政府组织和混合型国际非政府组织。

单一非政府组织被定义为仅由非政府代表组成的组织，如国际奥林匹克委员会和世界宗教委员会；混合型非政府组织则指包括政府和非政府代表的组织，如科技联盟委员会。

按照同样的分类标准，政府间国际组织也可以分成两类，即单一政府间国际组织和混合型政府问国际组织，如联合国就属单一政府间国际组织，而国际劳工组织就属混合型政府间国际组织。

(作者单位：南京大学国际关系研究院，本文是南京大学“985”工程哲学社会科学创新基地“经济全球化与国际关系”项目的研究成果。

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