城市规划管理存在问题与提高

城市规划管理存在问题与提高

1 城市规划管理中存在的问题

1.1 规划编制滞后于建设,与实施可能性脱节

在近年来的城市规划区的规划建设中，就出现了许多新的问题，特别是原有道路系统功能和建设用地的位置及规模，已不能满足城市建设发展的需求。因此在2007 年对原规划进行了局部调整，2009 年又重新修编了总体规划。但是,总规的调整和修编都需要一定的时间，资料的收集与分析、方案的制订、评审修改等一系列过程。这对于规划本身科学性、合理性是必须的，但由于总体规划的调整及修编，造成控制性详细规划，修建性详细规划缺乏上层规划的指导，而无法做深做细，造成对于具体的微观控制严重不足，在整个规划体系中出现了薄弱的环节乃至断层，造成规划管理工作的被动。规划设计在相当程度上强调的是城市空间环境质量,追求物质空间结构理想状态。在很大程度上存在规划的针对性和可操作性等方面的缺憾。加之有的规划编制单位不能深入实际，具体了解中小城市的特点和实际情况，有针对性的进行编制，以至造成编制的规划和实施可能相脱节。

在近几年的规划管理中，零星建设也将受到严格控制,但随着近两年的“房地产热”及政府的经济状况拮据，村庄的搬迁不能及时地实施，造成农民大规模违规建房而无法控制，以致今后村庄搬迁无望，只能调整规划。这固然有规划管理部门控制不力的问题，但规划编制时没有考虑到城市的经济现状和实施的可能性，也是原因之一。

1.2 城市土地资源垄断措施不力

土地是不可再生资源，是城市建设的平台，是城市发展的根本。近年来，由于县级城市环境的不断改善，招商引资力度的不断加大和房地产业的快速发展，城乡结合部，另外还有大量经营性建设用地走向市场和农村进城读书人员增加，都吸纳了大量的外来人员进城，同时，由于政府长期以来缺少对城市规划区内的一级土地市场的刚性约束手段，一些居民为了增加收入，利用区域优势，以要求解决自己居住问题为由，纷纷抢占地皮，乱搭、扩建、乱建房屋，私买私卖，牟取暴利，还有些村民甚至把分到户的土地随意高价出卖，扰乱了土地市场，也给规划管理增加了很大的难度。

1.3 规划管理技术手段不具体,缺乏控制机制

在城市规划管理的实施过程中，由于总体规划是对城市的宏观控制，而城市的控制性详细规划则因为县级城市规划经费紧张的原因而存在编制上的不足，致使规划管理部门无法将其作为管理的依据。加之随着《城乡规划法》的实施,地方性新的《城市规划管理办法》和《规划管理技术规定》也都没有出台,因此就没有过硬的技术手段对建设项目进行控制。

正因为规划管理手段和实际的城市建设之间存在着较大的距离，所以当面对建设项目与地区总体规划性质不完全相符时，规划管理部门就掌握了自由裁量权。这种权力合理的方面在于能够根据实际情况，克服规划方案适应性不强的弱点,充分运用规划管理权力，保持较大的适应性。但另一方面，正由于外界认为规划管理部门拥有很大权力，所以当规划管理部门与规划法规不符而否决或要求修改建设方案时，所有的外来矛盾和压力都集中在规划管理部门，规划部门处在既要维护公共利益又要支持地区经济发展的两种选择之中，面对上下左右的的压力,规划管理部门往往最终会接受一个妥协方案，导致建设方案与原有规划的偏离。这种消极影响导致了执行规划的随意性,助长了社会上忽视城市规划，建设者不遵从规划的倾向。

1.4 规划决策不够科学民主

维护社会整体利益和公共利益是政府的职责，城市规划行政作为一项政府职能，在错综复杂的城市大系统中，无论是城市建设发展的宏观决策，还是整个建设项目的微观决策，大到城市总体规划布局、交通组织、环境保护，小到地块的开发强度、建筑日照、绿地布局和公建设施，无一不涉及社会公众的利益和资源的可持续发展，从而控制“非公共性”利益主体的外部不经济行为，体现空间资源使用的“公开，公平和公正”。因此,政府对于城市规划的决策，常常涉及多因素、多结构、多种关系的综合性决策，仅凭领导者个人的才能、经验和智慧或对城市建设的良好愿望进行决策，是难以做到决策的科学性、合理性的。县级城市由于规模

相对较小，有的地方领导规划法制意识淡薄，“长官意志”作祟，喜欢“拍脑袋”决策，随意改变规划，特别是对招商引资的项目，为了能够挽留住外商，尽量满足外商的要求，使其投资,有时不惜改变规划布局，以致使已制定的规划而成为废纸，出现劳民伤财现象。

1.5 行政管理体制及规划管理机构不够健全

县级城市规划管理职能基本上都设在地方建设行政主管部门，由其规划科，村镇科等部门执行，有的地方虽然成立了规划管理机构，也是自收自支的事业单位，事业编制也仅为了几个人，隶属建设行政主管部门，不具有行政法人职能，工作开展难以深入提高。同时规划与建设管理职能均由建设部门一家统管，建与管合一，缺乏制约，导致了规划、建设和管理上的一些矛盾。主要反映在:重建设、轻规划设计、轻管理,重盖楼、轻环境，重主体、轻配套,重硬件、轻软件，出现建设不是围绕规划转而是规划围绕建设转的局面，践踏了规划的“龙头”作用和严肃性。

2 城市规划管理的思考

城市规划的管理是一个完整的系统过程，其实际运作有赖于整个社会经济、政治环境相互协调，为使城市规划能真正对城市建设起到指导作用，有必要对规划管理的各个环节加以完善和提高,求实创新。

2.1 强化措施,规范村民住宅用地

城市土地是城市规划、建设和未来发展的第一资源,城市规划的实施和管理受城市土地的制约,在很大程度上影响城市规划蓝图的实现,因此,为了有效的实施城市规划,必须加大城市土地管理的力度。高度垄断土地一级市场,放开二、三级土地市场,对用地行为及土地交易实行扎口管理,同时完善土地供应机制,使城市规划与土地利用规划相衔接,推行土地收购储备制度,对城区的闲置土地和“退城进郊”置换的土地,实行储备管理,纳入地方土地储备库,统一经营。对于被征地、拆迁及城郊想利用区位优势进行建设的农民,可以按照村庄布点规划,通过新农村建设的方式加以引导进行按规划建设。一是划定建设范围。对城郊结合部及城市规划控制区内的村庄,以城市总体规划为依据,按照“有利生产、方便生活、分类指导、适度集中”的原则,综合考虑,科学规划,合理布局,划定村民住宅建设范围。二是制定具体标准。建设选址应选择区位优势大、集聚程度较高、有一定基础设施且利于多个村组集聚的中心村或组。新建的村民集居区应以多层建筑为主,严格控制低密度,低层住宅。三是出台优惠政策。鼓励农民到集居区内建设,同时对原居住地进行严格的建设控制,杜绝违章建设的产生。

2.2 改革行政管理体制,强化规划调控作用

城市规划管理作为公共管理的一个组成部分，其具体管理方法的改进对于推动规划的实施也具有相当大的作用。管理的手段可以是运用法律手段和经过科学决策的行政手段，也可以是运用经济手段和物质技术手段，同时利用现代化科学技术成果向公众传播信息，规范管理。例如，开发商在进行开发建设时，在符合规划设计条件以外为公众提供公共使用空间或设施，经批准就可以允许适当提高容积率，用提高容积率作为规划管理手段的奖励方式，这就是规划管理部门的一种调控方法。其次利用现代的先进网络技术，加大规划宣传力度，公布规划信息，使管理部门与公众之间建立相互理解、相互信任的关系，有助于取得人民群众的理解和社会对规划管理的支持和协作。

2.3 构建规划决策机制,建立完善规划委员会制度

规划管理决策是城市建设的中心环节，关系到城市建设管理的最重要的活动，在当前工业、信息突飞猛进的时代，为解决规划实施及管理中的问题，避免规划编制在城市发展过程中出现“头痛医头、脚痛医脚”及“拍脑袋”决策等现象，就必须构建规划的决策机制，建立和完善城市规划委员会和专家咨询委员会制度。建立规划委员会，可以进一步提高政府综合科学决策水平，创新规划理念，加强对规划建设的领导，同时它也可以发挥强有力的组织协调作用，统筹空间资源，完善功能布局，有效决策各项建设，使决策更加科学、民主。规划专家咨询委员会则是政府重大规划决策咨询机构，对各类重大决策、规划方案和专项规划提供前期咨询。本着科学合理、集体讨论、集思广益、促进发展的原则，从各个不同领域、不同角度探